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武汉市节能减排面临的挑战与应对之策

武汉市宏观经济学会


    第25届全国城市发展和改革工作年会交流材料
    如何处理经济发展与资源、环境的关系,是每一个国家和地区在发展经济的过程中必须面对和解答的问题。西方国家走过了一条“先开发后保护,先污染后治理”之路,而我们国家绝对不能重蹈覆辙,必须走一条资源、环境和经济和谐发展的“可持续发展”之路,为此,在经济发展过程中,我们必须要节省资源,保护环境。
    节能减排,是在经济发展与能源、环境矛盾日益尖锐的背景下提出来的,可谓恰逢其时、顺天应人。节能减排对武汉市意义重大,指明了武汉市经济结构调整的方向,有利于武汉市经济增长方式的转变,有利于构建“和谐武汉”、“创新武汉”。但我们也应看到,武汉市经济结构矛盾突出、粗放型经济增长模式大量存在、环保科技水平不高等因素严重制约着节能减排工作的顺利进行,针对武汉市的具体情况,采取切实可行的对策,对武汉市能否取得节能减排的胜利至关重要。
    一、武汉市实施节能减排的战略意义
    (一)节能减排是落实科学发展观,构建“和谐武汉”的内在要求
    科学发展观,就是全面、协凋和可持续的发展观。这一发展观的核心是协调和可持续,协调就是要协调经济发展与能源短缺的关系,协调经济发展与环境保护的关系,协调经济发展与社会进步的关系,协调经济发展与人口发展的关系;可持续就是要做到经济发展的可持续,社会进步的可持续,生态环境的可持续,人类繁衍生息的可持续。科学发展观最终的落脚点是“以人为本”,就是通过协凋、可持续发展,实现天蓝水绿、国富民强、生活幸福甜美。要实现科学发展观所要达到的目标,必然要求实施节能减排工程,一个能源消耗高、利用率低,生态环境差、污染严重的社会显然与科学发展观的要求相违背。
    节能减排也是构建“和谐武汉”的内在要求。建设“和谐武汉”,就是最终要实现人与自然的和谐,经济发展与节约能源的和谐、经济发展与环境保护的和谐,经济增长与社会进步的和谐。要实现“和谐武汉”的美好蓝图,把武汉市建设成环境优美、经济繁荣、社会进步、人民安居乐业的宜居城市,节能减排在所难免,而且必须下大力气做好节能减排工作。
    (二)节能减排是实施中部崛起战略、实现武汉率先崛起的迫切要求
    中部崛起战略的实施,为武汉市经济、社会发展提供了一个难得的机遇。武汉地处中部的中心,交通环境便利,工业基础良好,经济实力雄厚,人力资源丰富,具备在中部崛起中率先崛起的条件,同时武汉也有责任,有义务率先崛起,为中部其他地区的崛起树立典范,积累发展经验。
    武汉率先崛起决不是要延续以前的老路子,走“先开发后保护,先污染后治理”的老路,走通过扩大规模、追加投资,追求经济增长的老路,走“效率优先、兼顾公平”的老路,而是要通过制度创新、科技创新、体制创新,探索一条兼顾经济发展与环境保护、能源节约之路,兼顾人口发展与经济社会发展之路,兼顾速度与效率、效率与公平之路。
    武汉要率先崛起,首先要做到科技率先崛起,经济效益率先崛起,人与自然的和谐率先甽起。节能减排是武汉率先崛起的核心内容和重要途径,武汉市只有真正做好节能减排工作,实现“低耗能、优环境”,才能为全面崛起铺好路,搭好桥。
    (三)节能减排是转变经济增长方式,走集约化发展之路的必然要求
    在经济发展的早期阶段,中国经济采用的是粗放型经济增长方式,即通过扩大企业规模,追加投资来实现经济增长,奉行的是“以量取胜”原则。在经济发展早期阶段,粗放型经济增长方式发挥过积极的作用,有利于加速推进工业化,扩大经济总量,积累社会财富。但粗放型经济增长模式也存在致命的弱点,主要是这种增长模式缺乏可持续性,因为它“高耗能、高污染、低科技含量、低经济效益”特征,对能源需求量大,对环境造成的破坏大,当能源约束、环境约束达到峰值时,这利粗放型的经济增长方式必然不能为继。
    当前,经济发展与能源、环境之间的矛盾日益突出,能源问题、环境问题成为制约中国经济持续健康发展的瓶颈,原先粗放型的经济模式不能适应新的形势和要求,必须把经济增长方式转移到依靠科技进步,提高经济效益的“集约型增长模式”上来,由追求“数量”转为追求“质量”。集约型经济增长模式放弃了唯GDP论,追求经济增长和社会发展同步进行,实行的是和谐的可持续发展模式,解决的是经济发展和能源、环境之间的矛盾,实现的是人和自然的和谐发展。节能减排是解决经济发展与能源、环境之间矛盾的重要手段,必然成为经济增长方式转变,集约型发展道路的内在要求。
    (四)节能减排是提升,武汉科技创新能力,优化经济结构的必由之路
    节能减排是悬在武汉上方的一把剑,它能有效的督促武汉提升科技创新能力,提高能源利用率、废物净化率和经济效益,同时也能促进武汉市经济结构优化。一方而,节能减排的关键是提高企业在能源和废物处理方面的技术,这类技术除了靠引进外,增加科研经费投入,提高企业自身科技创新能力是重要选择,这无疑会提升武汉整体科技创新能力。另一方面,节能减排能促使一些“高耗能、高污染”行业减少对本行业的投资,转投入其他科技含量高、污染少的行业。同时节能减排还能催生一批新的产业,主要是围绕着节能减排而来的环保产业、高新技术产业等。节能减排对产业调整的贡献,必然会优化武汉市经济结构,提高经济运行质量和效益。
    (五)节能减排是发挥武汉中部地区战略支点作用,推动区域经济发展的重大机遇
    武汉地处中部地区的中心,可以辐射中部六省,是中部地区的战略支点,对周边地区的辐射带动作用明显。节能减排是新时期的新任务,与周边地区相比,武汉只有技术优势、经济优势、经验优势,完全可以充当节能减排的排头兵。以节能减排为契机,首先可以促进“l+8”城市圈建设,通过科技创新、节能减排、效益提高,使武汉城市圈各城市走向集约型发展道路,共享新经济模式带来的经济增长。再次,武汉可以把节能减排积累的技术资本、管理资本外溢到江西、安徽、湖南等周边省份,带动周边地区节能减排工作的开展和经济增长方式的转变,促进整个中部地区经济“又好又快”发展。
    二、当前武汉市节能减排面临的挑战及问题
    (一)武汉市节能减排面临的严峻挑战
    2006年,“十一五”规划《纲要》提出,到“十一五”末,我国万元GDP能耗降低20%和主要污染物排放减少10%。落实到每一年,就要达到万元GDP能耗降低4%和主要污染物排放减少2%。但节能减排任务的完成情况很不乐观,温家宝2007年3月5日在十届人人五次会议的政府工作报告中坦言:“全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的目标。”在各省市中,去年只有北京市实现了上述目标。在接下来的几年里,各地面临的节能减排任务更艰巨。
    武汉是中国的老工业基地、重工业中心,因而面临的节能减排形势更为严峻。2005年,武汉市单位工作增加值排放的工业废水、固体废物等污染物强度分别列19个副省级以上城市的第6位和第3位。2006年全市二氧化硫排放量仅比上年减少0.71%,远远低于国家有关污染物排放总量每年递减2%的要求。目前,武汉正处于工业化加速期,“十一五”时期将开工建设80万吨乙烯、富士康等一批重化二正业项目,这些项目在支撑经济增长的同时,也必将给武汉环境保护带来巨大的压力。在“十一五”时期,随着人口和经济产值的增加,武汉市还将会新增排放化学需氧量(COD)和二氧化硫。据估算,武汉市2006年化学需氧量(COD)排放量将在2005年的基础上动态增加11667吨,二氧化硫排放量动态增加7664吨。实际上,两类污染物在完成削减任务的同时,还要消化每年的动态增加量。
    武汉市经济结构也对节能减排提出挑战,第二产业是武汉市经济主体,也是其能源消费的主体。到2005年,武汉第二产业能源消费约占全市总量的七成,其中高耗能企业占80%以上。数据显示,高耗能行业万元产值能耗是一般制造业的七倍,比光电子类高新技术行业多费资源60倍。在武汉市四大支柱产业:钢铁、汽车及机械制造、光电子和石化中,就有两类(钢铁和石化)属于高耗能范畴。第二产业是武汉市节能减排的重点区域,节能减排目标能否实现,关键是看第二产业节能减排目标是否完成。如武钢,到“十一五”末,青山本部产能将达到1500万吨以上:阳逻电厂三期扩建结束,每年发电量上扬,也会新增100万吨标煤消耗。武汉市要实现到“十一五”末,万元GDP能耗降低20%的目标,难度很大,任务很艰巨。
    (二)武汉市节能减排顺利推进面临的问题
    1、节能减排是新时期的新任务,政府行政职能转变面临新的挑战
   在追求经济发展速度和规模的过程中,许多地方形成了“重发展,轻保护;重数量,轻质量”的发展观,体现在政府部门就是追求短期经济效益,忽视长期经济;具有投资大项目的冲动,忽视投资项目的收益率和外部负效应;倾向于保护当地“双高”产业,对环境问题睁一只眼闭一只眼等。武汉市政府在执行其职能时,也存在不同程度的此种现象,这种现象是与粗放型经济增长模式相伴随的。
    “十一五”期间,中央政府提出了节能减排任务,这对武汉市政府是个不小的挑战,因为节能减排体现的是一种与以前截然不同的经济增长模式——集约型经济增长,要求政府部门把工作的重心从“数量”转向“质量”,从强调经济发展,转为强调经济与能源、环境的和谐可持续发展。这种新的形势,使政府行政职能转变面临新的挑战,这要求政府部门转变行政职能,必须适应节能减排和经济增长方式转变的要求。
    2、激励机制与目标存在脱节现象,急需完善节能减排的激励机制
    从政府角度看,以前的激励机制是与促进经济快速发展相配套的,它以GDP为主要指标,衡量一个为官者的政绩,并决定其是否获得升迁。这一套激励机制对于促进一个地区经济快速发展是有效的,但面对节能减排就失去了原先的效力,不能有效的激励地方政府去关心环境保护、降低能耗、提高经济效益等指标。虽然已提出了绿色GDP指标,但目前GDP指标在一些部门仍是考察政绩的一个主要指标,这影响到节能减排任务的完成。
    从企业角度看,较低的资本价格、劳动力价格、土地价格、水电价格等都在鼓励企业走粗放型经济发展之路,较低的环境污染成本也使企业缺乏降低污染、保护环境的动力。只有当节能减排带来的收益大于企业原来的净收益(企业粗放经济发展带来的收益与环境污染成本之差)时,企业才会主动的开展节能减排工作。
    从居民的角度看,水电价格约束低,难以形成节能的良好习惯。居民家庭采用节能设备缺乏激励措施,如普通家庭采用节能灯、太阳能热水器等设备。生活废物处理方面也缺乏主动性,废物再利用率低,这与节能减排的要求相距甚远。
    3、节能环保基础设施薄弱,还不能适应节能减排的需要
    由于政府以前更多的关注于经济发展,而对节能环保重视不足,以至于节能环保基础设施严重缺乏,不能满足节能减排的需求,严重制约着节能减排工作的开展。武汉市污水处理厂、生活垃圾处理站等基础设施匮乏,严重影响到了节能减排工作的顺利开展和既定目标的实现。
    4、企业节能减排存在技术瓶颈,短期内提高能源利用率和“三废”净化率还面临很多困难
    节能减排,其实质就是通过采用先进设备或技术,提高能源利用率,减少废物排放量或提高废物净化率,从而实现节约能源、保护环境的目的。从中可以看出,技术是节能减排的关键,但是武汉市企业整体技术水平不高,尤其是缺乏关键核心技术,这成为节能减排的一大瓶颈。从2007年武汉企业100强的情况来看,拥有专利的企业仅有38家,拥有发明的企业有27家,有研发经费投入的企业62家,研发经费占营业收入的比重仅为1.5%,远远低于发达国家的水平。
    技术对节能减排的制约最为严重,也最为深远。短期内要通过引进国外先进的技术和设各,提高企业对能源的利用率和对废物的净化率;从长期来看,根本的还是要增加科技投入,提高科技创新能力,掌握先进核心技术。
    5、生活中的节能环保工作刚刚开始,需要探索民间环保节能的途径和机制
    世界发达国家的民间节能环保很发达,民间节能环保意识强、机制健全、体系畅通、措施得力,与发达国家相比,武汉市民间节能环保工作还处于初始阶段,民众意识差、机制不健全、体系不畅通、措施不到位,还需要做大量细致的工作。节能减排,不仅仅是政府和企业的责任,我们每个人都应为此尽一份力。民间节能环保是节能减排的一个重要内容,它能集全社会之力,共同营造节俭、环保的美好社会,我们应该积极探索适合武汉市实际的民间环保机制、体系与激励措施。
    三、武汉市节能减排工作的现状及未来安排
    2006年以来,武汉市以贯彻落实“十一五”节能减排目标为主线,以实现经济增长方式的转变为抓手,积极推动经济集约化增长,以较小的投入获取最大的产出,重点抓钢铁、石油化工、火电、建材等行业节能减排,全市65户企业被列为重点单位,推进循环经济试点。全市单位GDP能耗比上年下降4.1%,万元GDP取水量比上年降低4.26%,主要污染物排放总量比上年下降2%,全市规模以上工业万增加值综合能耗继续下降,全市化学需氧量排放量削减3.5%,二氧化硫排放量削减0.71%,工业废水排放达标率96%,交通干线噪声平均值为69.5分贝,比上年下降0.2分贝,城市污水集中处理能力达到71%,综合整治了中心城区燃煤锅炉,二氧化硫排放量削减了2%以上,节能减排取得了一定成绩。
    按照“十一五”主要污染物总量削减目标要求,武汉市到2010年底,化学需氧量(COD)年排放总量在2005年基础上削减11.2%,控制在14.97万吨以内;二氧化硫排放总显在2005年的基础上削减9.1%,控制在12.78万吨以内。未来几年武汉市节能减排的工作重点:2010年前,武汉将关停14台燃煤机组,总计53.8万千瓦,坚决关闭能耗高、污染大、效益低的“五小”企业,切实做好小火电、小水泥、小造纸的专项治理。
    目前武汉市节能减排工作的总体思路是:按照中央提出的科学发展观和构建和谐社会的要求,认真贯彻全国、省市节能减排工作会议的精神,紧紧围绕节能降耗和污染减排目标,以改善城市环境质量、促进经济增长方式的转变、推进武汉经济社会可持续发展、保障人民群众的健康为重点,落实责任,严格考核,健全法制,强化管理,完善政策,加大投入,广泛宣传,提高意识,夯实基础,增强能力,大力推进节能降耗,发展循环经济,加快污染治理,促进经济结构凋整、增长方式转变和质量效益提高,推动经济又好又快发展,为实现武汉在中部地区率先崛起做出贡献。
    四、武汉市节能减排的路径依赖与策略选择
    (一)以节能减排为导向,加快政府职能转变
    节能减排,给武汉市提出了新的任务和要求,需要武汉市转变政府职能,适应形势的变化。一要加强政府宏观调控能力。主要体现在加强对投资方向的引导,引导资本投向技术含量高、经济效益好的项目;调整产业政策,淘汰落后生产力,鼓励发展节能环保产业;鼓励科技创新活动,提高科技水平;健全节能环保立法,严格执法。二要减少政府经济职能,增加政府社会职能。弱化政府对GDP的追捧,加强政府部门在环境保护、节约资源、科技推广等社会公共事务中的职能。三要塑造“服务型政府”、“责任型政府”形象。政府要坚持“以人为本”,切实做好节能减排工作。四要深化规划环评工作的力度。要在落实“十一五”战略规划环评基础上,全面推进规划和项目环境影响评价,提高统筹经济发展与环境保护的决策水平,促进武汉市经济又好又快地发展。
    (二)从政府、企业和家庭的角度,建立健全节能减排的激励机制
    从政府角度,改变以往的政绩观,采用一套全面的、科学的政绩评定体系。中央政府已经决定把节能减排纳入政绩考核范围,但武汉市还需要进一步具体化,使之具有可操作性。如何衡量节能减排的绩效,节能减排在整个政绩考核范围内的权数多大,GDP指标现在的地位如何?等等这些问题都要搞清楚。
    从企业角度,一方面,提高资本价格、土地价格、水电价格、劳动力价格,压缩企业盈利空间,逼迫企业转变经济增长方式,依靠科技进步赚取利润。另一方面,从税收、信贷等方面为企业节能减排提供优惠政策和扶持,如企业要从国外进口先进机器设备,政府部门可以为企业提供信用担保,再比如企业为节能减排投入的研发经费,可以从税前扣除。
    从家庭角度,出台措施鼓励家庭使用节能设备,如节能灯、太阳能热水器等,鼓励家庭对某些废物的再利用,提高再利用率。
    (三)调整经济结构,转变经济增长方式
    调整经济结构和转变经济增长方式是减少环境污染的根本途径。武汉市工业化结构特征明显,钢铁、石化、造纸、电力几个主要行业排放的污染物占全市污染物排放总量的85%以上,调整产业结构和转变经济增长方式尤为重要。一要坚持走新型工业化道路,加大传统产业技术改造力度,加快产业结构优化升级,大力发展污染少、附加值高的先进制造业和现代服务业。要抓紧实施武钢、阳逻电厂、青山热电厂、晨鸣纸业、武汉石化等排污量大的企业烟气脱硫和节水技术改造工程,减少主要污染物的排放量。二要依托凯迪、武锅、长动等企业,重点培育烟气脱硫、污水处理、环保材料包装、资源综合利用等优势环保产业,发展一批有实力、有竞争力的环保企业和企业集团,促进环保产业成为具有良好经济和社会效益的新兴支柱产业。三要大力发展循环经济、加快推进清洁生产,重点在钢铁、造纸、医药、化工等行业建立企业内部清洁生产和资源循环利用体系,要进一步抓好东西湖国家循环经济试点园区和青山区、武汉经济技术开发区等生态工业园区建设。
    (四)技术引进和技术研发双管齐下,解决节能减排的技术瓶颈
    做好节能减排工作,加强环境保护,必须依靠科技进步。一要积极引进国外先进技术和设备,同时做好引进技术的消化、吸收。武汉市的技术水平和外国发达国家先进城市还有很大差距,显示了技术水平还有很大的上升空间,同时也为引进技术提供了可能性。通过引进国外先进技术,可以在较短的时间、以较低的成本提高武汉市的科技水平,缩小与发达国家先进城市的技术差距。但是引进技术的关键是消化、吸收、利用,在这一环节我们做的不够,往往“重引进、轻消化”,陷入循环引进的窘境。据统计,日、韩在引进技术和技术消化两个环节的投入比是1:7,而武汉市在这两个环节的投入比相差近百倍。武汉在今后引进技术的时候,必须重视对技术的消化,让技术真正为我所用,并成为以后科技创新的基础。二要增加科技投入,提高科技创新能力。要充分发挥武汉地区科研院所集中的优势,把节能减排工作与实施科教兴市战略紧密结合起来,通过发展环保科技和环保产业,提高环境保护能力和水平。要整合全市环境技术力量,围绕污染防治、清洁生产、节能节水、清洁能源、生态保护、资源循环利用等领域开展科技攻关,力争在关键技术、共性技术方面取得突破,开发一批拥有自主知识产权的环保技术和产品,提高全市环保技术水平。
    (五)加快基础设施建设,不断提高污染治理能力
    良好的环保基础设施,是促进环境保护的重要物质条件,2002年以来,武汉市不断加强环保基础设施建设,建成了5个污水处理厂、两座垃圾无害化卫生填埋场及相关配套设施。下一步,全市要根据节能减排工作的要求,进一步加大投入力度,加快城市环保基础设施建设。“十一五”时期,全市环境保护计划总投入350亿元,其中环保基础设施建设投入767亿元,占总投入的21.9%。按照这个计划,将实施4类26个建设项目,其中包括16个污水处理项目和6个垃圾无害化处理项目,这些项目建成后,城市生活污水处理率、垃圾无害化处理率将分别达到80%和85%以上。
    (六)实施差别类电价,加大节能减排的力度
    武汉市节能办出台措施,自2007年5月起,九大国家淘汰类企业每度电加价0.15元,限制类企业加价0.04元。到明年,电价措施更重:以常电价为基础,淘汰类企业每度电加价0.2元,限制类企业加价0.05元。对限制类企业限电加价标准不高,旨在引导其技术升级和更新改造,避免出现新一轮盲目投资和低水平扩张,对企业经营影响不大,一旦改造成功,进入允许和鼓励类企业行列,取消用电加价。对淘汰类企业来说,由于加价幅度大、标准高,严重受创,预计每年增加成本5%-6%,可能大部分退出市场。对技术先进、环保达标的允许和鼓励类企业仍然执行正常电价,不会增加支出,相对于限制类、淘汰类企业,竞争优势明显,达到鼓励先进目的。通过实施差别电价措施,一方面可以淘汰“双高”企业,优化经济结构;另一方面可以促使限制类企业技术升级和内部改造,提高资源利用率,降低废物排放量;最后可以鼓励高科技产业、节能环保产业、现代服务业的发展,从源头上解决能源浪费和环境污染问题。
    (七)加大监管力度,切实解决突出的环境问题
    加强执法、严格监管,是治理污染、保护生态最有效的手段。近几年来,武汉市政府重视环境法制建设,加强了环境管理,但是,环境保护中有法不依、执法不严、违法不纠的现象依然存在,对环境违法处罚力度不够,违法成本低、守法成本高,一些突出环境问题还没有得到根本解决,市民反映比较强烈。如空气质量问题,2006年武汉市空气中可吸入颗粒物年均值0.109毫克/立方米,超过国家空气质量二级标准,同时降尘比上年增加,每平方公里均落灰407公斤。再如油烟噪声问题,近几年市民对油烟噪声的投诉占到了环境问题投诉的60%以上。这些问题必须引起有关部门的高度重视,并下大气力予以解决。一要切实加大环境监管和执法力度,坚决做到有法必依、执法必严、违法必纠,严厉查处环境违法行为和案件,决不允许违法排污的行为存在,决不允许严重损害群众利益的环境违法者逍遥法外,特别要严肃查处违法填湖违法建设的行为。二要全面推行排污许可证制度,加强重点排污企业在线监控,禁止无证或违章排污。三要加强饮用水源的监管和保护,依法整治、取缔水源保护区内的污染源和排污口。四要加强餐饮油烟污染的监管,取缔无证占道经营的餐饮摊、门点。五要大力整治噪声污染,从严审批夜间建筑施工,严查建筑工地、工业生产和社会生活噪声污染,依法关闭那些严重干扰群众生活的小作坊及娱乐场所。要通过切实有力的监管措施,妥善解决突出环境问题,保护人民群众的环境权益,提高城市宜居水平,不断增强人民群众的幸福感。


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