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五年节能和减排指标的成败 2007年是关键



    一、第一年没有完成节能和减排指标告诉我们什么
    2006年全国GDP增长10.7%,超过国家计划(增长8%)2.7个百分点,万元GDP能源消耗降低1.2%,比国家计划(降低4%)少降2.8个百分点;二氧化硫排放量增加1.8%,化学需氧量排放量增加1.2%,比国家计划(减少2%)多出3.8个百分点和3.2个百分点。国家统计局2006年全国国民经济和社会发展统计公报已经公布了这几个数字。现在,我们要对这几个数字进行分析,弄清楚2006年经济增长、节能、环保三者之间的关系,并从中得到启示。
    按照2006年国家计划测算,全国GDP增长8%,由上年的18.4万亿元增长为19.9万亿元;万元GDP能源消耗降低4%,由上年的1.22吨(标准煤,下同)降低为1.17吨,由此计算出全国的能源消费总量为23.3亿吨,比上年增长近4%;二氧化硫排放总量减少2%,由上年的2549万吨减少为2498万吨,减少51万吨;化学需氧量排放总量减少2%,由上年的1414万吨减少为1386万吨,减少28万吨。计划执行结果,按不变价格计算GDP为20.4万亿元,比上年增长10.7%,能源消费总量增加到24.6亿吨,比上年增长9.3%,万元GDP能源消耗为1.21吨;二氧化硫排放总量达到2594万吨,化学需氧量排放总量达到1431万吨。这就是说,全国GDP增长超过国家计划2.7个百分点,多增产值5000亿元,是以多消耗能源1.3亿吨、多排放二氧化硫96万吨、多排放化学需氧量45万吨为代价的,致使全国的能源供应压力继续增大,环境污染进一步加剧。这个代价显然是过大了。
    即使按照统计数字的实际增长10.7%的速度测算,如果实现节能4%的要求,能源消费总量也应当为23.9亿吨,实际消耗比这多出将近7000万吨。按照1.21吨标准煤换取万元GDP,即多产生了5700亿元GDP,相当于GDP的近3%。扣除这个因素,2006年GDP的增速也就是8%。
    在评价2006年GDP增长10.7%的时候,要看到各个方面在节能和减排方面所作的努力,同前两年比较有进步,但是,必须看到它没有确保节能和减排指标的完成,增长方式仍然粗放,从而不应妄加赞美。
    2006年节能和减排计划落空给了我们什么启示?
    第一,在我国当前的能源和环境约束的情况下,GDP增长速度超过8%就是危险的。继续追求过高的速度,主要又是靠加快发展高耗能、高污染的重化工业,这与国家加快转变增长方式的指导方针相悖,与国家“十一五”规划和2006年国家计划的宏观导向相悖。
    2006年全国火电发电量增长了15.1%,钢材产量增长了25.3%,电解铝产量增长了20.1%,氧化铝产量增长了59.4%,水泥产量增长了15.5%,规模以上重工业增加值增长17.9%,增长速度比上年更高,该淘汰的高消耗、高污染的落后设备和工艺没有淘汰,又新增加了一大批高耗能、高污染的重化工业,那过高的能源消耗怎么能降低下来,过大的污染物排放总量怎么能减少下来。
    现在到了给发展重化工热降温的时候了。2006年我国的粗钢产量已经达到4.2亿吨,钢材产量已经达到4.7亿吨,电解铝产量已经达到935万吨,氧化铝产量已经达到1370万吨,水泥产量已经达到12.4亿吨,化纤产量已经达到2025万吨,一年增加了7000万吨钢、9559万吨钢材、157万吨电解铝、511万吨氧化铝、1.7亿吨水泥、360万吨化学纤维,而且还在迅速地扩大生产。一些代表性高能耗产品如钢铁、水泥等国内市场已经明显出现产能过剩;钢材去年出口4301万吨,比上年增长109.6%,今年头两个月钢材出口875万吨,比去年同期增长139.3%,国际市场出口已经遇到抵制。如果各地掀起的发展重化工热刹不住车,不把过快的增长速度降下来,追求一时的高盈利,必然造成更大的产能过剩,一旦崩溃,那将给我国经济带来沉重的打击。对此,必须保持清醒的头脑。
    第二,加快转变增长方式和加快建设资源节约型、环境友好型社会,就意味着要加快淘汰落后的S-业生产技术和工艺,严格限制新的高耗能、高污染工业项目的建设,这就会触及一些企业和地方政府的利益,遭到企业和地方政府的抵制。现在,许多地方政府加快发展的观念是牢固的、坚定不移的,加快转变增长方式的观念并不牢固甚至犹豫徘徊,而我们现行的一些政策也不利于鼓励地方和企业转变增长方式。如果不转变地方政府的思想观念,不对地方政府和企业的行为有所制约,没有严格的降低能源消耗和减少污染排放的有力举措,并调整政策,妥善处理各种矛盾和利益关系,那转变增长方式、建设资源节约型和环境友好型社会的步伐只能是放慢而不是加快。
    第三,我们已经建立了一系列的节约资源和环境保护的法令和制度,虽然还不健全,但根本的问题是没有严格执法。主管部门没有严格执行新建项目的环评和新建项目“三同时”的规定,没有及时建立科学的节能和减排指标体系、准确的节能和减排监测体系和严格的节能和减排考核体系,以致浪费资源和破坏环境违法现象横行无阻。人们不重视甚至不理采环保主管部门,首先是环保主管部门本身不坚守自己的岗位,维护自己的职责,敢于向各种违法现象作斗争。去年以来,国家环保部门采取的几次大的环保行动,受到人民的赞扬,说明人们是寄希望于主管部门有所作为的。
    第四,2006年国家计划GDP的增长预期是8%,而大多数地方的增长预期都在10%以上,使全国的预期落空,地方的经济增长失去了控制。现行的体制,在很大程度上依然是地方政府配置资源,以地方计划为主,而地方政府又多是以GDP为基准,追求“跨越式”的政绩,追求在全国中的排序,追逐建设工业强省、工业强市,这就造成了地区之间画地为牢,盲目攀比,强调自己特殊,而且强制推行指标分解、责任到人、全员招商,以至低水平的重复建设、重复生产愈演愈烈。一些地方政府为了追求过高的速度,对中央的宏观调控阳奉阴违,对环保部门的环评和环保执法消极抵制。这种计划体制和地方政府的职能,哪一年不改变,哪一年的国家计划就必然落空。改革要打攻坚战,攻这些根本性的问题,才是真正的攻坚。
    二、今后四年实现节能和减排指标要有整体布局,不能走一步看一步
    在今年三月召开的十届全国人大五次会议上的政府工作报告,虽然没有提出年度的节能减排指标,但宣布:“十一五”规划提出的这两个约束性指标是一件十分严肃的事情,不能改变,必须坚定不移地去实现,国务院以后每年都要向全国人大报告节能减排的进展情况,并在“十一五”期末报告五年这两个指标的总体完成情况。
    第一年计划落空了,后四年的路子怎么走,应当有一个总体设想和整体布局。不能走一步看一步,走到哪算到哪。
    为了做到心中有数,不妨对今后四年实现节能减排指标的进度作一些测算。
    拿节能来说,五年降低单位产值能耗20%,从1.22吨降为0.98吨,五年大约节约能源6亿吨。第一年只降下来1.2%,节约能源3000万吨,第二年如果降低2%,节约5000万吨,那后三年的节约总量还有5.2亿吨,三年的降幅就得达到5%、6%、7%,每年节能1.4亿吨、1.7亿吨、2.1亿吨,或者是4%、6%、8%,每年节能1.2亿吨、1.8亿吨、2.2亿吨,后两年降这么大的比率可以说完全没有把握。如果第二年能降下来4%,节约能源1.1亿吨,那后三年的节能总量还有4.6亿吨,三年的降幅还必须达到4%、5%、6%或略高一点,仍然不轻松。这说明,五年降耗决不能前松后紧,2007年降多少是五年成败的关键,当年降耗4%应当作为理想的追求。
    污染减排是同样道理。五年减排10%,第一年上升了1%-2%,第二年维持不再增加,后三年的减幅就得达到3%、4%、5%,难度大,完成的可能性小。如果第二年减下来2%,那后三年的减幅还必须达到3%、3%、4%,仍然不轻松。这也说明,五年减排同样不能前松后紧,2007年减多少是五年成败的关键,当年减排2%应当作为理想的追求。
    节能和减排是相互关联的。如果能源消耗降不下来,煤炭消费总量依然是每年以8-10%的速度上升,要把二氧化硫的排放总量减下来也难。
    有鉴于此,尽管国家今年没有定出年度节能减排指标,不等于说每个地区都不制定自己的年度要求。实际上,除个别地区外,都已经过当地人大审议,确定了2007年节能和减排指标,有22个省区市的节能要求在4%以上。这已在当地立了法,应当坚持,并且寸步不让。
    什么叫寸步不让?
    第一,既然把GDP的增长作为预期性指标,把节能降耗和污染减排指标作为必须确.保完成的约束性指标,全国人大已经对此立了法,那在先后顺序上就必须把实现节能减排指标放在第一位,把实现GDP增长指标放在第二位。道理很简单,只有把节能和减排指标放在第一位才能确保其实现,放在第二位那还是先保GDP。GDP的增长必须建立在确保完成节能减排指标的基础上,这种增长才是科学的增长,不能再允许节能减排指标为GDP指标让路。把节能减排指标放在第一位,把GDP增长指标放在第二位,这是时代的需要,全局利益的需要。2007年国家计划把GDP增长预期定为8%,如果多数地区仍然坚持增长10%以上,而且是加快发展不动摇,毫不让步,指望2007年节能减排取得更大的成绩是不可能的,从而指望2010年能完成两项约束性指标也是不可能的。2006年实践就是最好的证明。不要认为高增长就是好事,以牺牲能源和环境为代价的高增长不是好事而是坏事,因为它会给国家带来灾难,给人民带来灾难。GDP增长速度是否恰当要用节能和减排的实绩来衡量。GDP上去了,节能和减排指标完不成,那GDP的增长不但不应当表扬,而且应当受到指责。
    第二,把实现节能减排指标放在第一位,把实现GDP增长指标放在第二位,不仅是对工业发达的地区说的,对工业不发达的地区同样如此。先污染后治理的路绝对不能再走,等到生态受到破坏、污染严重的时候再去治理那就晚了。有些生态破坏是无法恢复的。有些地区属于禁止开发区域,应当禁止发展高耗能、高污染的工业。青海省决定,对三江源地区不再考核GDP指标,这是明智的。有些地区属于限制开发区域,应当限制发展高耗能、高污染的工业,只适宜于发展资源环境可承载的特色产业。即使属于重点开发区域,也必须把环境放在优先地位。所谓把资源优势变为产业优势,绝不能允许发展落后的高耗能、高污染的重化工业,而应当发展耗能低、污染小的采取先进技术的工业。资金、技术不够怎么办?那就把增长速度放慢,决不能把环境当成牺牲品。县域经济的发展,更应当加以引导和控制。在节能和环保的事情上,绝不能向王业落后的地区让步。否则,工业发达的地区污染治理未了,工业不发达的地区又处处冒起烟来,那将是一场灾难来临。地方政府官员承受GDP增长的压力太大了,上级应当给下级减压,下级对上级的施压应当有申诉权。
    第三,对高耗能、高污染的企业,必须逐个企业规定出减少能耗和减少污染的指标,超过这一指标的,有的必须立即停产限产,有的必须进行技术改造。对他们的放纵,就是听任对国家的整体利益和人民健康的损害。怕关停高耗能、高污染企业而影响GDP增长和财政收入的想法和做法,那就是对执行国家的立法不积极,对贯彻科学发展的原则不坚决。
    必须采取一系列有效的行政办法、经济办法和法律手段,促使企业节能和减排。改变传统的发电调度方式,对现有火电厂取消按行政计划分配发电量指标的做法,以节能、环保为标准优化发电排序,就是一个好办法。应当让价格真实反映要素的稀缺程度,谁多消耗资源谁就得不到应得的利润,更不应当得到暴利。现行的排污标准太低,排污收费和罚款额度过低,应当尽快地修订。据报道,一个地区大型火电厂脱硫成本大约为1.2元/公斤,按现行的排污费征收标准,企业将这一公斤二氧化硫直接外排,只需缴纳排污费0.63元;一个城市处理一公斤污水的成本价格为3元,如果企业对污水不作任何处理直接外排,一公斤只需缴纳排污费0.7元。据同一报道,假如一个火电等大型企业每年产生二氧化硫1万吨,有脱硫设施,脱硫效率为90%,企业遵守环保法规,正常运行脱硫设施,其全年脱硫成本超过1000万元。如果企业不遵守环保法规,在环保部门现场检查时才运行脱硫设施,即使该企业在一年时间内被环保部门发现12次,而且每次都被顶格处罚,至多也只需交付罚款60万元。可见,这种违法成本低、守法成本高的收费标准和处罚额度只能放纵企业违法排污。
    第四,环保部门必须挺起腰杆,强硬起来,对自己职责范围内的事情寸步不让。执法人员不足,装备落后,资金缺乏,这是客观事实。环保优先,就必须把强化环保部门的职能和、装备放在优先地位。各级政府有责任、有义务优先帮他们解决。只要算一算由于资源浪费、生态和环境破坏给国家造成的损失,政府部门一年有那样大量的财政收入,不相信不能解决这些问题,而且不需要拖多少年才解决。2007年中央财政安排20亿元资金专项用于“三大体系”建设,安排少了。不健全三大体系,要加强环境保护那是空谈。试问:国家环保部门不在全国大中型发电厂的每个烟囱装上二氧化硫在线监测器,不对全国的重点工厂每个污水排出口装上污染物在线监测器,你能管住发电厂不偷排二氧化硫、排污水的工厂不偷排污水吗?这个要靠中央与地方一起使劲,不能把责任都推给地方。环保部门应当把全国的大中城市二氧化硫和化学需氧量的环境容量与实际排放量列出清单,凡是主要污染物排放量超过环境容量多大比例的,都应当采取“限批”的手段,强制执行,刮起一场更大的环保风暴,这才能振聋发聩,把国家环保法的执行变成真正的铁面无私。
    第五,开展更加强大的舆论监督,对无视国家法令、无视政府监管的高耗能、高污染的行为形成老鼠过街人人喊打的氛围。要给人民群众以维护自己的健康权、生命权和保护自己生存环境的权力。政府应当支持人民群众的这种维权行为。
    第六,国家宏观调控部门、环保部门以及其它有关部门,有必要对今后四年节能和环保指标的实现作出总体和分年部署,并且对节能和环保措施作出量的规定性,列出逐年的节能减排数字,确保“十一五”规划确定的两项约束性指标在规划期末能够全面完成。有了这样的规划和部署,大家才能放心,不然不放心。非常支持宏观调控部门作出的决心不变、目标不变、责任不变的“三不变”和“一个加大”(工作力度加大)的承诺,愿意看到一个又一个让人心动和眼睛发亮的切实而有力的节能减排措施出台。
    三、把眼光放远,想一想十年、二十年后会发生一些什么样的事情
    现在,全世界议论最多的是全球气候变暖,而中国是全球气候变暖特征最显著的国家之二。
    根据中国气象局局长秦大河院士的分析,1950年以来,无论是年平均温度还是冬季温度,我国大部分地区都有明显的变暖趋势,从1986-1987年的冬季至今,我国已经经历了19个暖冬。特别是2006年,全国平均气温达9.92℃成为1951年以来创记录的暖冬。
    另据中国气象局国家气候中心的统计,2006年12月1曰入冬以来,截至2007年2月25日,我国平均气温为-2.6℃,较常年同期值(-4.4℃)偏高1.8℃,东北三省及北京、重庆平均气温都创下历史同期最高记录。北京市,立春的第二天2月5日,气温高至16℃,是1840年有气象资料以来历史同期最高记录;大年除夕的2月17日,白天最高气温为9℃,是1951年以来最暖的一个除夕。
    据科技部、中国科学院、中国气象局在《气候变化国家评估报告》中预测,到2020年,我国年平均气温可能增加1.3℃到2.1℃,今后人们还将频繁地遭遇暖冬。
    气候变暖对我们最直接的威胁是极端气候灾害异常。秦大河院士分析说:全球气候变暖不仅会导致暖冬出现,还会使一些极端天气事件,比如高温、干旱、飓风的频数和强度都发生改变。2006年我国台风登陆时间早、滞留时间长、风力大、降雨多、破坏性强,历史上罕见;春季森林火灾重、沙尘暴天气多、四川重庆夏季伏旱强、长江中下游洞庭湖和鄱阳湖等水位低、部分地区农作物病虫害严重也是多年少见;暴雨、高温热浪、大雾、霾、雷电、酸雨等频发的灾害性天气和山洪、泥石流、滑坡灾害,严重影响经济社会发展和人民生命财产安全。
    秦大河院士分析说,如果到21世纪末,全球地表气温平均增暖1.1℃到6.4℃,这将使我国极端气候灾害发生的频率、强度和区域分布变得更加复杂和难以把握,所造成的灾害也将更为严重。首先是水资源安全形势堪忧。我国现有的冰川面积将显著减少,预计到2050年可能再减少27%;多数主要河流的径流量都呈减少趋势。其次是新的干旱化趋势,草原面积不断减少,退化速度不断加快;湿地面积大大减少,冻土将全面、持续退化。由于全球气候变暖、污染物排放和城市建设的热岛效应,大气中气溶胶浓度增加,雾、霾、酸雨、光化学烟雾等极端气候环境事件也将增多。另外,全球气候变暖还将导致土地退化和病虫害加剧,农业生产风险加大。
    水的问题将成为中国的最大忧患。2006年8月,世界可持续发展工商理事会在经过三年的研究之后,发表了一份淡水资源匮乏对世界经济影响的报告,其中预测到2010年,中国600个大型城市当中将有550个缺水,水资源匮乏将迫使中国限制日常用水、灌溉、工业和能源工业用水,从而不可避免地导致工业和农业的生产力下降,以及公共卫生状况告急。
    尽量减少化石燃料的燃烧,控制温室气体排放是减缓气候变暖的重要措施,实现“十一五”节能减排指标具有长远的意义。
    从2001年到2005年,我国能源消费总量从13.8亿吨标准煤增加到22.5亿吨标准煤,5年增加8.7亿吨,增长62.2%。主要是“十五”的后三年增幅太快,每年增加2亿多吨。2006年一年又增加了2.1亿吨。按照这种趋势走下去,不采取严格的限制措施,到2010年能源消费总量有可能达到30亿吨,比2000年增长1.2倍。这样,到2020年能源消耗总量就有可能远远超过35亿吨。那时不仅会出现能源危机,还会出现环境危机。党中央、国务院从国家的长远利益出发,在“十一五”规划中规定,GDP增长速度预期为7.5%,五年单位能源消耗降低20%左右,到2010年能源消费总量控制在26亿吨左右,同2000年相比,即21世纪的第一个十年增长90%。这样,在21世纪的第二个十年中继续严格控制能源消费,到2020年有可能做到能源消费总量翻一番多一些,实现GDP总量翻两番的理想预期。这个理想预期决不能放弃。这对于缓解能源供应压力和减缓温室气体排放以及减少环境污染都是至关重要的。我们不能只看到能源供需是否平衡,而必须从环境的容量找出化石能源的最大可供量。看来,只规定万元GDP能源消耗量是不够的,还必须控制能源的消费总量。以能源消费总量定GDP增长总量,势所必然。
    这就是为什么必须对实现“十一五”规划节能和减排两大约束性指标寸步不让的基于长远的考虑。
    从上述分析,我们得到最大的启示,是经济增长只能稳步前进,不能急于求成。“十一五”规划规定的7.5%的年增长率是有远见的。经济的增长,特别是重化工业的增长,是以能源和资源的消耗为代价的。追求过高的增长速度,势必带来能源和资源的过高消耗,以及环境污染的加剧。短期的过高增长,将损害甚至断送经济的长期可持续发展。算长期账,这是得不偿失的。2007年,把增长速度降到国家计划的8%的水平上,2008年以后进一步降到7%左右的水平上,2010年以后进一步降低一些,不能认为是保守主义。年增7-8%不是低速度,这是适应我们国家现实情况和长远需要的较高的速度。我们的经济已经达到今天的水平,资源和环境的承载压力已经如此之重,把增长速度降到7%左右,经济总量十年就翻一番,20年就翻两番,而它给人民带来的是实实在在的利益,这应当受到赞扬,而不应当受到责难。相反,那种追求短期效益不顾长远效益的发展冲动和“跨越式发展”,应当受到质疑。由于情况不同,各个地区的经济增长速度可以有所不同。那种不从实际出发,相互攀比高速度,进行速度竞赛,是愚昧的。
    西部大开发,东北振兴,中部崛起,千万要以长三角为戒。建议大家看一看《中国经济报告>>2007年第一期登载的“长三角可持续发展如何破解生态环境制约”。这篇文章揭示长三角是我国经济高速发展的地区和经济社会发展的核心区域,2005年GDP占全国总量的23.9%。但是这一地区环境污染严重,由小流域向跨行政区、跨流域快速发展,由大中城市向小城镇、农村迅速蔓延。太湖平原地表径流已难以找到直接可供生活与工业生产安全使用的水源,杭嘉湖平原地区86.5%以上的地表水为不能饮用的Ⅲ至劣V类水。江苏南部、上海和整个浙江都是酸雨的重污染区,长三角15个城市中有14个属于酸雨控制区。农用耕地减少,土壤受污染,城镇地面沉降,山丘水土流失,水乡供水紧张,湖泊萎缩,湿地受侵,海域污染,已交织在一起。文章说:“长三角环境问题的发生、发展和演化趋势,表明经济发展和人类活动在加速流域生态恶化进程中起着愈益支配的重要作用,这并非耸人听闻”。现在,长三角地区的政府和民众已经认识到环境问题的严重性,并采取了必要的环保措施,但这都需要时间。环境问题系长期积累形成,其治理和恢复将是一个长期的过程。前车之鉴,难道西部、东北和中部地区还要重蹈长三角的覆辙吗?
    《中国经济报告》2007年第一期的另一篇文章“南水北调西线调水与横断山水电建设的隐忧”,同样值得重视。文章从青藏高原江河源区冰川退缩、雪域升高,气候在持续变干、逐渐变暖,“固体水库”正在消融,“生命之源”正在消亡,讲到西南地区水能资源主要分布在横断山脉的江河峡谷中,这一地区自然生态系统极为脆弱,生态欠账多,而如今又面临着一轮更大的开、发态势。进入2000年以来,各大水电集团和一些资金背景复杂的开发商纷纷圈下西南大小江河的水电资源,进行集群式的水电开发,已有一批电站在论证不充分、立项不完善、资金不到位的情况下仓促开工,一些地方政府把“建设水电王国”当成执政目标,呈现出诸多河流被拦腰斩断和开山破肚的景象。据不完全统计,目前西南地区在建大中型水电总装机容量达6000万千瓦以上,小水电不计其数,总投资上万亿元人民币。文章忧虑说:“大香格里拉生态旅游圈、西线调水工程、西电东送水电基地、中国自然生态高地的保育和恢复、世界自然与文化遗产的保护与传承、还有地质矿产资源的大开发等等,如此巨大而复杂的世纪工程在一块不到50万平方公里而且是地球上地质活动最活跃的地面上展开,在人类历史上是前所未有的,笔者认为是无序和失控的。且不说这其中还有许多重大科学技术问题需要我们去攻破,就连我们面对的国家法律法规、世界遗产公约、移民安置、利益共享、资源纷争、可持续发展、生态安全等等都似乎还没有找到良策,我们更没有制定出该区多项建设事业发展的合理构架,因为在横断山地区,我们对它的本底状况、综合功能、战略地位、调水与水电建设、经济与生态、经济与社会、生态与社会还缺乏全面深度认识。在这种情况下一旦动手,那就会伤及命脉,痛及心脏”。
    科学家的这些文章,不能说是杞人忧天、耸人听闻,值得我们深思和反思。“凡事预则立,不立则废”,“居安思危”,应当永远作为我们的座右铭。(房维中 国家发改委原常务副主任、中国宏观经济学会会长)


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