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浅谈城镇化进程中 农民市民化问题及对策

内蒙古通辽市科左后旗发改委  秦照日格图


    农民市民化,指的是在城市化进程中,让生活在农村的大部分农民,离开土地和农业生产活动,进入城市从事非农产业,其身份、地位、价值观念及工作生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程,是推进城市化的本质,也是当前我国农民增收,解决“三农”问题的有效途径之一。内蒙古自治区科左后旗在推进“三化”进程中,积极偿试推进农民市民化的新途径新办法,取得了一定成绩,带动了农村经济的发展。目前,全旗辖16个苏木镇(场),其中城关镇1个、建制镇9个;全旗总人口为39.8万人,其中,城镇人口为8.23万人;全旗城镇化水平、人均GDP和农民人均纯收入分别达到30%、11801元、3165元,比2000年分别提高了11.4个百分点、7336元、1595元。
    一、农民市民化的必要性
    (一)农民市民化是增加农民收入的有效途径之一
    目前,“三农”问题已成为我国现代化建设的基本问题和难题,其核心问题是农民增收难。而解决这个问题是启动内需、保藉经济高速增长的现实选择,是消除二元经济社会结构,实现国家现代化的战略选择,事关整个国民经济发展和农村社会稳定的大局。科左后旗始终把增加农民收入作为农村工作的基本目标,采取了一系列措施,但农村劳动力过多,农民增收的效果不明显。全旗现有耕地282万亩,农业人口31.3万人,其中农村劳动力12.7万人,处于失业或隐性失业状态的富余劳动力达4万人左右,农村人口过多,人均支配的土地资源少,农民投入到土地的劳力和资金受到土地收益递减规律的制约,制度创新和技术创新的收益效应受到限制,虽然在先进农业技术推广上很是下了工夫、,农业迅速增产,但又往往使供给很快过剩,价格下跌,造成农户增产不增收。同时现阶段全旗各苏木镇几乎没有乡镇企业,大规模剩余劳动力又不可能得到更有效地吸收,广大农民非农产业增收得到限制。从这些情况来看,全旗剩余劳动力的根本出路在于向城镇转移,变农民为市民,这样一方面能使从土地中转移出来的劳动力依靠城镇非农产业增加收入,另一方面又能通过农民市民化大幅度减少农民,把置换出来的土地资源适度集中到未转移出来的农民手中,提高农业劳动力人均土地资源占有量,留在农业中的劳动力才能通过专业化、规模化的农业生产活动,提高农业劳动生产率,获取更多的收入。
    (二)农民市民化还直接关系到实现农业现代化的进程
    对于以农业为主的旗县来说,积极推进城镇化进程,加快农民向城镇转移,变农民为市民,是解决农民问题的有效途径,又是加快实现农业现代化的关键。只有把大多数农民从土地上解放出来,在城镇中获得稳定的职业收入,才能有效地解决农村经济落后和贫困问题;只有把更多农村剩余劳动力转移到城镇工商业中来,才能实现农业的集约经营和规模经营,农业才有可能发展成为现代化产业。同时人口集聚还可以带来“溢出”效应,即增加服务需求,扩大第三产业、增加就业岗位;可使一大批农民彻底脱离自给半自给的生产、消费方式,转变成为农产品的商品性需求者,留在农业的生产者由农产品商品率的提高而增加收入;农民可以增长知识,获得良好的教育,有利于整体素质的提高。由此可见,同步推进工业化、城镇化和农民市民化,对于提高城镇建设的质量和水平,加快城镇化进程;引导农村劳动力进一步向城镇转移,促进农业现代化;提高人口的整体素质,促进人的社会文明;改变城乡二元结构,缩小城乡差别,加快社会转型必将产生强大的推动作用。
    (三)农民市民化是促进人口、资源和生产向城镇集聚的关键,对农业和整个农村经济的发展具有强大的辐射带动作用
    随着农民市民化进程的不断推进,人口、资源和生产等要素将有效地向城镇集聚,促使中心城镇逐渐成为区域经济发展极,对周边的村镇必将会产生强大的辐射带动作用。一方面这些中心城镇拥有的经济总量有着举足轻重的地位和经济质量优势,通过资金流、物资流、人才流、技术流和信息流可以把周边村镇的经济网络成一个有机整体,带动周边地区经济的发展。另一方面将自己的技术创新、产品创新、产业创新、市场创新推广到所在区域和周边广大农村,成为其经济发展的首要推动力和持续推动力,使所在区域和周边广大农村面貌焕然一新。
    二、农民市民化存在的问题
    由于城乡间体制、制度的长期壁垒和政策上的缺陷、土地征用制度的不完善,以及农民自身的思想观念、文化素质、劳动技能等方面的不适应,各种矛盾和冲突时有发生,这些问题已成为当前制约加快推进城镇化和农民市民化进程的重要因素。内蒙古自治区科左后旗城镇化率为30%,分别低于全国(43.9%)、全区(47.5%)、全市(34.76)城镇化率水平13.9%、17.5%、4.76%。其中一个重要原因就在于科左后旗县域经济发展缓慢,基础薄弱,特别是工业经济处于起步阶段,工业企业不发达,第三产业发展缓慢,城镇能提供给农民就业的机会有限。据调查,目前全旗现有独立核算工业企业56家,民营私营企业及个体工商户6543户,共吸纳了约12400名劳动力就业;而建筑行业、旅游业,因其季节性因素,就业不稳定,在旺季能吸纳约4500名劳动力就业,但这些岗位中能提供农民就业的岗位不足1/3,而这些岗位又都是一些城里人不愿意从事的,但又是城镇发展不可缺少的,很多都是靠体力劳动生存的岗位,大部分都是脏、粗、笨的活计。同时随着农村剩余劳动力的增加及外出打工人员的增加,就业机会更显不足,如果没有足够的就业机会来吸纳大量的农村劳动力,就会在很大程度上影响到农民市民化进程的推进。
    原因之二是进城农民的劳动力素质问题。农民能否变市民,还取决于农民自身的整体素质状况。进城农民的整体素质是取得市民资格的重要条件,决定着由农民向市民转化的成功率。素质高的农民,进城后容易获得较多的就业机会以取得相对稳定的收入,容易融入市民社会,培育市民观念,承担市民义务,得到市民认同。据调查,目前科左后旗31.3万农业人口中,受过初中教育的占23.3%,受过高中教育仅为5.1%,受过大专以上教育的更是微乎其微,进城农民,年龄一般低于劳动人口的平均水平,绝大部分集中在20-35岁之间,受教育的程度也高于农村平均水平,大多数为初中以上,家庭经济状况一般在其家乡处于中上等水平,即使受教育程度稍微高一点的,从事的也不过是劳动密集型的工业或服务业,处在就业的低层。同时随着城镇产业结构的不断升级,产业发展对劳动力的素质要求也越来越高,进入城镇的农民由于文化程度低,劳动技能差,就业观念落后,实现劳动就业存在着很大的困难,即使已就业的人员其工作的稳定性也较差,收入也很难得到保障,有的虽然生活在城里很长时间,但始终不能融入城镇,不能享受城镇所提供的优越条件。这充分说明了农民的整体素质是确保其在城里长久安身立业的本钱,对于农民进城就业乃至最终实现市民化都将起到至关重要作用。
    原因之三则是体制问题。体制问题是一个很重要因素,也是一个非常关键的问题。目前,影响推进农民市民化的体制问题主要有户籍制度、劳动用工、社会保障、社区管理和农村土地制度等。长期以来实行农民进城镇落户的指标限制,严格准予落户的对象和条件,人为地把城乡人口划分为彼此极不平等,即使是进城多年已改变了职业身份的农民,仍然被排斥在城镇管理体制之外,享受不到市民同等待遇。如子女读书,很多学校都不愿接受;子女入伍,城镇户口的子女退伍后原则可以安排就业,而农业户口的却与其毫无关系;更是享受不到城镇居民的福利待遇和社会保障,养老、医疗、失业保险、最低生活保障等等都没有覆盖到他们身上,城镇的许多公共产品他们享用不到,形成了明显身份差异。现在的土地制度也使农民变市民存在很大心里障碍,大部分农民都有恋土情结,承包的小块土地成为了农民离不开的根,又由于承包地不具有产权属性,不能买卖,土地流转又具有明显的权宜性和暂时性的特点,在城镇社会保障又覆盖不了进城农民的情况下,进城农民不得不三思而行。同时土地的分散经营又不利于农业的规模化、集约化和现代化经营,土地资源配置效率低,难以吸引大量的资本对土地进行长期和有效投入,农业生产力难以提高,又束缚着大量农民留守在土地上。
    三、农民市民化的对策
    (一)调整政策,有效途径之一优化制度环境
    一是加快现行户籍制度改革。变农民为市民,最根本的一点,就是要对户籍制度进行全方位、大力度改革,逐步取消农民进城镇落户的指标限制,进一步放宽准予落户的对象和条件,彻底打破户籍坚冰。通过改革户籍制度,彻底取消农业人口和非农业人口的身份认定方式及农民和居民的户口性质划分,建立以常住户口、暂居卢口和寄居户口三种管理形式为基础的登记制度和城乡人口有序流动机制,实行以固定住所和稳定收入为主要依据申报城镇户口的政策,只要在城镇有合法固定住所、有稳定职业和生活来源,或在城镇定居1年以上的农民在自愿放弃身份、放弃土地承包经营权的情况下都可以转为市民入籍城镇,在就业和居住上让农民有充分的自由和选择权利,从而打破城乡二元结构,从根本上促进城乡一体化,从本质上实现农民市民化。同时要切实加大城中村的改造力度,实行整体推进办法,加快城中村农民城镇户口转换速度,加快城镇提质扩容步伐;积极探索村民委员会转居民委员会新途径,切实加强城中村居民组织建设,提高居民组织化程度。
    二是加快现行社会保障制度改革。要加快社会保障制度改革,剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别,达到户籍与各种福利待遇完全脱节,以“低门槛进人、低标准享受”为原则,实行以个人为主、政府和集体支持为辅的社会化筹资办法,加快建立进城农民养老、医疗保险、务工人员工伤保险制度,努力扩大低保覆盖面,逐步将生活困难的进城农民纳入低保对象,建立进城农民继续享受农村合作医疗、土地承包等党在农村各项政策制度,在子女入学、入伍等方面实行与城镇居民同等待遇制度,或更优越的政策待遇,以吸引更多农民在城镇定居就业。
    三是加快城镇劳动用工制度改革。农民能不能在城镇找到一份可以谋生的职业是决定农村劳动力能不能有效转移的重要条件,要切实加快城镇劳动用工制度改革,积极实行城乡统筹、市场化就业,变城镇就业的“户籍门槛”为“素质门槛”。切实加强劳动力市场监管和劳动执法检查力度,加大劳动法律法规的宣传和培训,建立健全进城务工人员工资保障机制,为农民进城就业提供高质量的服务。同时对那些可提供较多就业岗位的行业和企业在政策和资金上给予一定倾斜和扶持,鼓励他们在同等条件下优先考虑农民就业。
    四是加快现行农村土地制度改革。加快土地制度改革,根本途径是建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度,除了必须坚持农村土地、林地、草牧场由农民以户为主承包经营的制度,至少延长30年(林地70年)甚至长期不变以外,应当允许农民对其所承包土地的使用权可以转包、出租、继承或有偿转让,或者作为资本入股,取得其应有的股权与红利收入,可以使农民有条件在城里生存下去。只有这样,才可使那些有可能不再以土地为生的农民逐步向城市转移,变农民为市民。
    (二)要创造更多的就业机会
    推进农民市民化,就要把扩大就业放在优先发展的战略地位,积极推进工业化进程,大力发展劳动密集型产业的传统简单技术产业,创造大量的就业岗位,充分吸纳农村富余劳动力。目前,最具有活力的中小企业是民营企业和个体私营经济,而农民创业就是其中的一支重要生力军,他们的创业将带动更多农民的就业和走上富裕之路。大力营造微型小企业(吸收劳动力多)的创业环境,探索灵活多样的小企业孵化新机制,建立提供财税、担保贴息、规划指导等优惠政策,对那些可提供较多就业岗位的行业和企业要给予一定的优惠和奖励,鼓励民营企业和个体私营经济的发展,给予必要市场准入和资金方面的支持,动员社会各利益主体用市场化的方式共同参与以求吸收更多的农村劳动力;同时要大力发展农产品深加工业、生态产业和各类服务业,加快基础设施建设规模和速度,培育大量农村劳动力转移和农民市民化的载体。
    (三)建立城乡统一的劳动力市场
    破除农民市民化进程中的信息障碍,关键在于建立城乡统一的劳动力市场,这对农民流向、择业至关重要。要加快建立能够超越部门利益的机构,专门负责和协调处理农村劳动力转移过程中的矛盾和问题,把农村劳动力转移工作作为党政一把手工程,共同促进农村劳动力转移。加大劳动保障机构建设力度,努力构筑政府和社会多方为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网络。要加快建立城乡沟通的劳动力市场信息系统和劳动社会保障平台,努力建立和健全劳动力市场的中介服务体系,发展更多更好的中介服务机构,逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系。尤其要采取多种办法和手段,广泛收集用人信息,努力让农民及时得到有效的就业信息,做到培训、就业、管理一条龙服务。
    (四)加强教育,提高农民的素质
    加强教育,提高农民的素质,是推进农民市民化的重要条件。要把提高农民的素质作为推进农民市民化的关键措施来抓,更新教育思想,转变教育观念,建立健全多元化的教育培训模式,以多种形式发展职业技术教育和成人教育,切实提高农村劳动力整体素质。充分发挥就业培训中心和职业技术学校等阵地作用,将免费培训和有偿培训结合起来,把开展短期培训,常年招生、常年培训、常年安置就业结合起来,举办各种形式的培训班,开展技术培训、就业指导和创业教育,根据经济发展的需要,面向劳务输出开展特色培训,紧贴劳务市场需求,加强职业道德、就业形势、劳动保护、社会保障等教育。
    (五)加大宣传,努力营造良好的社会氛围
    当前,城镇中的失业增加并不是农民造成的,一个重要原因是生产能力过剩,产品没有市场。过多的农民滞留农业,不仅农民没有其他就业机会,收入下降,形成了农民收入增长缓慢,产业相对萎缩,工业品销售困难。只有通开城乡,加快农业人口向非农产业转移,农村人口向城镇人口转移,才可能提高劳动生产率,增加农民收入,通过改变农民消费观念与消费模式,为城镇工业品开辟广阔市场。但一些人对农民市民化还存在着种种错误认识,认为农民进城后会增加城镇基础设施紧张,会带来社会混乱,产生强烈的排斥心理。针对这些问题,我们要广泛利用政府弓j导、党报党刊以及广播、电视,大力开展宣传教育,使全旗上下充分认识到加快农民市民化的重要性、必要性和紧迫性,对缩小城乡差别,促进“三化”互动,加快经济和社会快速发展的重大意义,共同推进农民市民化问题。


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