入世有待调整税收政策

报告名称：中国宏观经济政策报告（2001年第九期）

栏目名称：学者建议

概要：
　　内容提要：改革开放以来，我国各级政府相继出台了许多优惠政策。包括出口补贴政策、进口替代政策，以及外资产业政策、外资税收政策、特区优惠政策、高新技术产业政策、西部开发优惠政策等。由于制定这些政策时我们对WTO《补贴与反补贴措施协议》的内容不甚了解，其中有些政策措施是反补贴协议所允许的，有些则是不允许，甚至是明确禁止的。加入世贸组织时如果不能及时对这些政策进行调整，必将使我们陷入被动。因此，我国应根据加入WTO的步伐和谈判情况，对出口补贴和进口替代补贴和其他专项性补贴政策做好逐步调整的准备，及早建立起既适合我国实际需要，又符合WTO要求的税收优惠政策体系。

日期：2001年09月25日

入世有待调整税收政策

　　内容提要：改革开放以来，我国各级政府相继出台了许多优惠政策。包括出口补贴政策、进口替代政策，以及外资产业政策、外资税收政策、特区优惠政策、高新技术产业政策、西部开发优惠政策等。由于制定这些政策时我们对WTO《补贴与反补贴措施协议》的内容不甚了解，其中有些政策措施是反补贴协议所允许的，有些则是不允许，甚至是明确禁止的。加入世贸组织时如果不能及时对这些政策进行调整，必将使我们陷入被动。因此，我国应根据加入WTO的步伐和谈判情况，对出口补贴和进口替代补贴和其他专项性补贴政策做好逐步调整的准备，及早建立起既适合我国实际需要，又符合WTO要求的税收优惠政策体系。
　　《补贴与反补贴措施协议（ASCM）》是世界贸易组织（WTO）诸多协议中的一个重要协议。自1995年1月1日世贸组织协定生效之日起，所有138个WTO签字国都要服从该项协议的规定。我国加入WTO步伐的加快，我国现行各种补贴政策尤其是税收优惠政策等，必将受到WTO有关协议尤其是补贴与反补贴协议的约束和影响。我们必须抓紧研究补贴与反补贴协议的有关规则，依此确定下一步税收优惠政策基本取向，并相应调整和完善有关现行政策措施，建立起符合WTO要求的税收优惠政策体系。
一、逐步调整和改革出口补贴、进口替代补贴政策
　　改革开放以来，我国各级政府制订了相当多的出口补贴措施和政策，如对出口产品或企业，尤其是先进技术型企业和出口型企业提供所得税以及流转环节税退抵减多、成本或费用补贴、拆旧或科技费用提取、贷款或购置土地优惠等补助，对被政府认定为先进技术企业和出口型企业的外资企业则给予了更多的税收减免与返还的优惠政策。与此同时，我国还出台了许多保护和促进民族工业发展的进口替代政策，不仅在贷款、返还利润和税收、提高折旧率等方面给予优惠，而且把采购国产设备或者配套的零部件也视产品进口给予减免进口环节税收的优惠等。按照《补贴与反补贴措施协议》中关于禁止性补贴是指以出口绩效或进口替代作为唯一或多种条件之一而提供的补贴（又称出口补贴或进口替代补贴）的条款，这些政策最有可能对其他世界贸易组织成员利益造成不利影响，因此属于禁止性补贴。但如果我们能够被认定为发展中国家，是可以享受协议所规定的特殊待遇，在定时间内保留出口补贴。以后则需根据我国加入WTO的步伐和经济发展状况，逐步进行调整并最终将其取消。如果不能够被确认为发展中国家，则应适当调整有关出口补贴政策，特别是先进技术企业和出口型企业的优惠政策，或在贫困地区和中西部地区完善这项政策，或设置技术规则给以支持。如果条件许可也可以考虑使出口补贴政策普遍化。
二、调整和完善外资企业税收优惠政策
　　（一）外商投资企业的所得税优惠政策
我国现行《外商投资企业的所得税法》在所得税税率、税收减免和税收返还三个方面对外资企业实行了分地区、有重点、多层次的税收优惠。这些政策似都有悖于禁止“政府针对几个特定部门进行补贴”等原则，且享受政策的外资企业产品有一定的出口比例，按照《补贴与反补贴措施协议》规定，这类补贴属于可控告补贴，即给进口国带来利益损害，包括损害另一成员的国内产业、WTO其他成员的利益，或严重妨碍另一成员利益等包括收入支持或价格支持在内的补贴。鉴于可控告补贴既不被明确禁止，又不能免于控告，因此，如果这种补贴不对其他国家造成损害，则可以继续使用。但如果对其他WTO国出口产生损害并可得到证实，受损害国可向WTO提出控告，或向其征收反补贴税。鉴于这些政策有可能引起贸易诉讼，可视我国加入WTO情况及时予以适当调整。
　　（二）西部大开发的外资企业优惠政策
按照现行规定，对设在中西部地区的国家鼓励的外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的三年内，可以减按15%的税率征收企业所得税。这项政策不仅单独针对西部地区，而且单独针对外资企业，并且延长三年适用期，这与反补贴协议中的企业和地区补贴专项性限制原则不符。如果这些企业的产品直接用以出口，有可能被当作可控告补贴，引起WTO贸易诉讼，因此应及早研究并进行适当调整，最好使之成为普遍能获得的开发性、援助性补贴，保持西部大开发战略政策的连续性和有效性。
　　（三）外资产业税收优惠政策
目前国家对鼓励及限制乙类的投资项目给予一定的优惠，即投资项目总额内的进口设备和物料免征进口环节税。按照WTO反补贴协议规定，这项政策属于专项性补贴，建议予以取消或改为以审批或以技术政策为手段，对产业政策导向进行把关；或者实行非专项性普遍补贴，各类企业投资项目总额内的进口设备和物料均可免征进口环节税。
三、调整和完善高新技术企业的税收优惠政策
　　近年来我国的优惠政策正在从区域优惠向产业优惠转移，高新技术产业日益成为政策扶持的重点。自高新技术产业开发区成立开始，国家先后颁布实施一系列对园区内各类高新技术企业实行优惠的税收政策，又于2000年专门为软件和集成电路产业制订了税收优惠政策。从总体看，我国现行科技税收优惠政策共有9类37项，涉及高技术产业的各个方面，主要包括：支持高新技术企业的税收政策、鼓励研究开发投入的政策、鼓励投资的税收政策、鼓励技术设备更新改造及技术引进的税收政策、鼓励技术转化的税收政策、支持高新技术产品的税收政策、鼓励发展科技服务的税收政策、鼓励科研人员从事技术创新科技产业化的税收政策和支持科技体制改革的税收政策等。其中对高新的进出口关税、所得税、增值税及税收抵扣等优惠政策，带有直接间接的出口补贴特征，与WTO反补贴协议要求明显不符，属于禁止性补贴。加入WTO之后，如果不能享受发展中或转轨国家的特殊待遇，则需要加以修改调整，或将其取消或将其普遍化。所得税优惠政策、增值税优惠政策和税收抵扣优惠政策明显有悖于补贴专项性限制原则，如果涉及产品出口，可能面临“可控告性补贴”条款的约束，并引起贸易诉讼，应适当进行修改调整，或逐步将其取消，或根据国家财力状况普遍化。
四、建立符合WTO要求的税收优惠体系
　　鉴于高新技术产业的重要性，世界各国包括WTO成员国都通过不同方式给予高新技术产业一定的税收优惠。我国即使加入WTO之后仍需要给予高新技术产业一定的税收优惠，但优惠的方式和对象需要适当调整。根据WTO反补贴协议的要求和我国现行税收政策中存在的问题，除了对明显违反WTO有关条款规定的税收优惠政策加以取消或加紧时间修改完善之外，最重要的是需要将税收优惠政策的重心和着力点向前、向外推移，一是从直接生产环节优惠向研究开发环节优惠转移，二是从生产贸易企业优惠向创新和产业化支持体系优惠转移，逐步建立起对商业性研究开发、高新技术创业企业和创新孵育体系的税收优惠体系。
　　（一）进一步建立健全对产业基础和产业应用研究开发的税收优惠政策
研究开发方面的补贴是WTO补贴与反补贴措施协议所允许的补贴，也是各国普遍实行、且被实践证明切实有效的补贴政策。我国为了促进研究开发活动，制定了一系列的税收优惠政策。总体来看，我国对商业性研究开发活动的税收优惠虽然已经初步建立，但不够完善，与国外的做法相比力度还比较小。下一步要在不违反或不引起控告的前提下，进一步加大优惠的力度和优惠政策的覆盖面，将商业性研究开发税收优惠作为高新技术发展政策的一个重要环节。
　　（二）建立健全对创新孵育体系的税收优惠政策
我国目前对高新技术企业的税收优惠主要集中于高新技术企业本身，有悖于WTO反补贴协议要求。随着我国加入WTO的临近，应逐步建立起比较符合国际规范和WTO要求的税收优惠体系：（1）对创业企业的税收优惠政策。各国对高新技术企业尤其是新兴企业都提供税收优惠，但一般通过对小型企业而不是离新技术企业的税收优惠的方式来实现，以避免与补贴的专项性限制原则相抵触。我国下一步要对现行的高新技术区域税收优惠政策加以改革，优惠范围逐步扩大到以高新技术企业为主的所有的小型创业企业，既不以园区内外为限，也不以技术含量为界，使其成为普遍化的税收优惠政策。（2）对创业投资公司（投资基金）的税收优惠。加入WTO后，国家对高新技术企业的直接资金支持越来越少，社会各界出资的商业性创业投资公司（投资基金）将成为高新技术企业主要的股权资金来源。为了促进创业资本的发展，要研究解决创业投资的双重所得税税负问题，并在其他税收方面给予一定的优惠。（3）创业企业股票市场税收优惠。与创业投资公司一样，以高新技术型创业企业为主要服务对象的创业企业股票市场也需要税收优惠政策，可在证券交易税方面对创业板市场给予一定优惠。

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