宏观经济政策取向应做“早期微调”

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第十一期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年11月25日

宏观经济政策取向应做“早期微调”

　　财政政策应稍稳健一点　金融政策应稍积极一点
　　关于今后的宏观经济政策走向，我认为，这个问题必须从“稳健”与“积极”的定义谈起。在经济学教科书当中，从来都只讲“扩张性”与“紧缩性”的财政或货币政策，而提出“积极的财政政策”与“稳健的货币政策”相配合的宏观经济政策组合，这是我国政府的一大发明，是应对亚洲金融危机冲击的一种短期应急措施。
　　从近几年来的实践来看，这种“积极的财政政策”与“稳健的货币政策”相配合的宏观经济政策组合从总体上看是相当成功的，不仅使我国经济渡过了难关，而且维持了较快的增长速度，这是有目共睹的，毋用多言。
　　然而，其中“积极的财政政策”作为一种短期应急措施是可以的，但是不能够长期化，长期化不仅会带来一定的负面影响，还会带来巨大的财政风险。所以我认为，积极的财政政策“淡出”只是迟早的事情，而一旦积极的财政政策“淡出”，那么，货币政策做出相应的调整也是必然的。我想，在这一点上，恐怕大多数学者的看法是一致的，目前的分歧主要在于“积极的财政政策”究竟应当何时淡出，以及货币政策应当如何作出调整的问题上。
　　关于明年的宏观经济政策取向，从目前的情况来看，虽然进行重大政策转换的时机尚不够成熟，但是做“早期微调”还是应当的，也是可能的。我个人认为，明年的宏观经济政策取向似乎应当是：财政政策应当稍微稳健一点，而金融政策则应当稍微积极一点。
　　为什么要采取这样的宏观经济政策取向呢？
　　首先，如果站在今天的立场上，从政策潜力的角度来看，应当承认，这些年，我们在财政政策方面，该做的基本上都做了，比如说增发国债；不该做的也做了，比如说大幅度增加税收；只有一件大事还没有做，这就是为处置不良资产做好兜底的准备。而在金融政策方面，目前还有许多该做之事、可做之事和能做之事都还没有去做。这就是为什么我主张明年的宏观经济政策取向应当做“早期微调”的主要原因。
　　其次，随着经济形势的变化及时做出适当的政策调整，不仅是必须的，而且也是宏观经济政策的一大特点。而当前经济形势变化中，最主要的特点我认为有两个，一个是从积极的方面讲，经济的自主性增长因素在不断增强，再一个是从消极的方面讲，就是财政风险在不断增大。这两个方面的变化都要求我们对当前的宏观经济政策做适当调整。但是，由于这种变化又都还没有大到足以让我们彻底改变目前的宏观经济政策组合，因此我主张做“早期微调”，以防患于未然。
　　再次，从资金方面看，我既不大赞成说当前资金总量偏紧的说法，也不大赞成“资金过剩”的提法，我认为，目前资金问题最主要的不是总量问题，而是结构问题。
　　第一，从目前资金的结构上来看，就全国而言，近年来主要是依靠财政资金，最近一个时期引进外资增长很快；但是就地区而言，各地情况又有所不同，比如，西部地区主要是依靠财政资金；而广东、江苏等东南沿海地区引进外资占了很大比重；但是在发展最快的浙江地区，既不是靠财政资金，也不是靠引进外资，而是靠民间资本和非正规金融。
　　第二，从资金余缺的角度来看，一方面，商业银行存在着巨额的存差并且还在不断扩大，对于大量的富裕闲置资金商业银行的做法是，要么上存至中央银行，要么去购买国债，就是不愿意增加贷款；而另一方面，广大企业尤其是中小企业却普遍感到资金紧张，疾呼贷款难。
　　第三，从资金在企业间的分布来看，目前也存在着严重的失衡现象，少数大型国有企业、上市公司以及IT通信产业中的垄断企业，资金多得不知道往哪里投，而广大的中小企业却资金严重不足，嗷嗷待哺。
　　因此，应适当调整资金结构，缩小财政性资金所占比重，增大金融性资金所占比重，并且通过更加积极的金融政策把金融市场搞活，通过搞活金融市场促进资金流动，调剂部门间、企业间、地区间的资金余缺。
　　所以说，在金融政策方面目前有许多可做之事。比如说，一方面，通过继续下调存款准备金利率直至彻底取消，以及通过公开市场操作加大而不是减少商业银行购买国债的风险等手段，想方设法把商业银行里的富裕资金逼出来；另一方面，通过建立健全企业征信系统和信用担保体系、加快推进利率市场化等措施适当降低商业银行发放贷款的风险，使得商业银行自己觉得给企业发放贷款更为划算，风险相对更小，从而引导商业银行增加对企业的贷款。
　　增加税收首先应降低税率
　　我是赞成推进税制改革、降低税率的。事实上，我们在1999年做有关通货紧缩的课题时就曾经提出过减税的政策主张。这种政策主张主要来源于供给学派的理论。在开放经济的条件下，改善供给与扩大需求同样重要。
　　这几年，最不该做的一件事情就是大幅度增加税收，连年增税的紧缩效应将增发国债的扩张效应抵消了许多，否则，我们的经济形势还能够更好。
　　“积极的财政政策”作为短期政策现在已经中期化，并且还有长期化的趋势，随之，这种政策的负面效应也开始逐步显现，并且产生了严重的路径依赖。为了实行积极的财政政策又不至于财政风险过大，这些年，对企业的征税力度在不断加强。现在，企业的潜力已经挖得差不多了，自然又转向了个人所得税。
　　如今，大企业之所以不愿意增加投资，一个重要原因就是大企业管理比较规范，监管也比较严格，所以逃税漏税的可能性比较小；而中小企业目前尚有一些投资积极性，其中一个原因是大多数中小企业还有偷税漏税的可能；这背后，说明企业的税负过重，投资的预期收益不高，已经严重抑制了企业增加投资的积极性。
　　如果说对企业征税过度会抑制投资的话，那么，强化对个人征税，搞得不好就会抑制消费，并加速资本外逃。
　　需要说明的是，我并不是不赞成加强对个人征税，问题是目前的税制和税率，比如说个人所得税的起征点，是早在20世纪80年代制订的，这十多年来，我国经济发生了多么大的变化，个人收入水平发生了多么大的变化，因此税制是不是也应当改一改了呢？
　　税制改革降低税率会产生什么样的良好效应？
　　我们主张税制改革，主张在降低税率的基础上加强税收征管，这样可以产生三种效应：一是从近期看可以减少逃税漏税；二是从长期看可以增加税收，因为企业的生存能力提高了，盈利能力提高了，缴税能力也自然会提高；三是信号作用，鼓励投资，刺激消费。也就是说，要想增加税收首先要降低税率。
　　此外，还应当注意的是，要想给企业“减负”还必须给政府“减负”，这就要调整财政的支出结构，减少不必要的政府开支。
　　国家财政应当为处置银行不良资产兜底做好准备
　　前几年，美国所谓的“新经济”时期，除了泡沫因素的教训我们应当吸取以外，也有两点经验值得我们借鉴，这就是此前美国政府所做的两件重要事情，一个是上世纪80年代里根执政时期根据供给学派的理论实行减税政策搞活了企业，再一个就是上世纪80年代末、90年代初积极处置不良资产搞活了银行，这两项重要措施为上世纪90年代后期美国的经济高涨奠定了基础。
　　另外，从我国的经验来看，1991年年底，我们曾经作出过当时我国经济已处于“新的一轮大起之前夕”的判断，其根据之一是1991年人民银行做了一件非常重要事情就是注入资金，解开“三角债”，当时注入的资金与解开的债务链之比大约是1：4，随之市场开始复苏，投资开始活跃，为1992年的经济高涨奠定了基础。
　　政府为处置不良资产而建立了资产管理公司，但有许多人认为似乎没有完全达到预期的效果。我认为这不是资产管理公司本身造成的，这些年资产管理公司的同志们工作非常努力，如今所遇到的问题我认为主要是由三个方面的原因造成的，一是本应同步推进的国有商业银行改革一直没有跟上，当然这比成立资产管理公司要困难得多；二是迟迟未能赋予资产管理公司比一般商业银行更强有力的讨债追责手段和更加多样化的资产处置手段；三是国家财政方面一直未做出兜底的准备，致使资产管理公司在筹资方面遇到不少困难。
　　之所以说，国家财政应当为处置银行不良资产兜底做好准备，因为，无论是从所有者的角度出发，还是从债权人的角度或债务人的角度来看，国有企业欠国有银行的债所形成的不良资产，最终都只能由国家财政来兜底，这件事情财政是迟早都要做的。
　　当然，这并不等于说现在就通过财政拨款将不良资产一笔勾销，因为这样做又可能会导致商业银行和资产管理公司出现道德风险。这就是为什么我们主张国家趁着通货紧缩和实行积极的财政政策的时候早一点拿出钱来，建立一个处置不良资产的专项基金，为资产管理公司融资提供有限担保和做好最后兜底的准备，这样可以减少财政的未来风险和无限责任。

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