积极财政政策需要创新

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第十一期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年11月25日

积极财政政策需要创新

　　目前中国经济处在一个特殊的历史时期，国有企业改革进入攻坚阶段，地区差距和城乡差距过大的问题亟待解决，产业升级加快，企业集中度提高，市场竞争激烈，就业矛盾突出，加入ＷＴＯ后又面临来自外部的竞争压力，制约需求的内在因素很多，在这种情况下，积极的财政政策就是必然的选择。连续4年的实践证明，实行积极财政政策的效果是好的，成功抵御了1997年亚洲金融危机和2001年全球性经济衰退的影响，保持了经济的持续快速增长。另外，作为宏观经济管理部门，在肯定发行建设国债积极作用的同时，还应该研究财政政策创新的问题，努力寻找其他解决财政风险与需求不足这对矛盾的有效方法，进一步提高财政政策的效率，并利用财政政策培育经济主体内在的良性循环机制，这也是积极财政政策的题中应有之义，不能一说积极财政政策就是增发国债。
　　积极财政政策的目的是什么？就是增加社会的有效需求。沿着这条思路，我们可以寻找其他的政策手段。去年以来，经济理论界对减税的呼声比较高，希望通过降低企业税负增加企业投资，通过降低个人所得税增加个人消费支出。然而，降低税负只是增加了企业投资和个人消费的能力，并不必然导致企业投资和个人消费的增加。因此，单纯减税的政策不可取。要想使减税真正起到增加企业投资和个人消费的作用，就必须将税收的减免与实际的投资和消费挂起钩来。这一点西方国家有比较成功的经验可借鉴，那就是企业投资抵扣企业所得税，居民使用消费信贷可以抵扣个人所得税，特别是后者将财政减税政策与扩大信贷的货币政策相结合，放大了单纯减税的政策效果。
　　目前实行减税政策的阻力主要是担心减税会使财政赤字扩大，而且担心减税与提高“两个比重”（财政收入占ＧＤＰ的比重，中央财政收入占全部财政收入的比重）的目标背道而驰，会降低财政收入在ＧＤＰ中的比重。但是，按照邓小平同志“三个有利于”的原则和江泽民同志与时俱进的思想，评价一项政策，主要应看它是否有利于促进经济发展，而不能受某一个经验比重的束缚，所谓“两个比重”的合理区间并不是一成不变的，随着经济的发展和环境的变化也是可以做出调整的。对这个问题必须解放思想，实事求是，绝不能因循守旧，墨守成规。根据现代经济理论的发展，财政的功能已在原有基本功能的基础上增加了宏观调控的功能，从长期看，应逐步提高“两个比重”，但从短期看，则应以宏观调控的需要为目的，必要时也可以降低“两个比重”。
　　笔者认为，应从企业、居民两个方面探讨现阶段扩大需求遇到的困境和减税对扩大投资与消费的作用，将减税政策与一些对经济发展作用重大的措施相结合，以增加社会的有效需求。
　　减税政策应与消费信贷相结合
　　目前，一般性消费品在城镇家庭已经基本饱和，城市居民消费已开始向住房、汽车等更高级的消费升级，而这次消费升级与80年代的老三大件、新三大件的升级相比，级差要大得多，因而积累期也要长得多。于是，就出现了市场需求断层的现象。解决这一矛盾，对扩大需求、促进经济增长具有重要意义。从各种政策建议中看，发展消费信贷不失为一个好办法，也已为美、英等发达国家的实践所证明。然而，在实践中，并没有如经济学家所预想的出现消费信贷火爆的场面。究竟是什么原因？
　　从各媒体的报道看，经济学家们将原因归之于缺乏信用体系，银行贷款缺乏安全感。笔者认为，缺乏信用体系固然是一个重要原因，但不是主要原因。从美国人消费资信的心理分析便可找出个中原因。我们从一些报道可知，近几年美国居民总储蓄为负值，这让我们这些中国人很难理解，难道美国人就没有意外之需吗？事实上，美国人也同样需要储蓄，他们一方面拥有大量存款，一方面又在大量贷款消费。原因就在于美国政府对消费贷款利息允许抵扣个人所得税，虽然消费贷款的利率高于存款利率，但将消费贷款利息抵扣个人所得税后，贷款消费对个人来说就是很划算的事了。这实际上是政府的一项鼓励消费的政策。因此，国家应尽快研究出台消费贷款利息允许抵扣个人所得税的政策，使扩大内需的政策真正落到实处。其实，国内也有这方面的成功实例，如上海市就对个人住房信贷实行了抵扣个人所得税的优惠政策，对上海房地产业的发展起到了巨大的推动作用。
　　在实行消费信贷利息抵扣个人所得税的政策时，建议：第一，应允许抵扣个人所得税的消费信贷必须是针对大件商品的买方信贷，即在购买行为发生时申请的贷款，而不是针对所有个人贷款；第二，允许抵扣个人所得税的消费信贷所针对的大件商品（如汽车、住房、教育等）必须由政府有关部门规定，以便对社会生产结构的调整和升级起到引导和调控作用；第三，消费信贷利息无须全部抵扣个人所得税，抵扣比例以保证贷款利率等于或略低于存款利率即可，从而将减税限制在最小范围内；第四，在实施此项政策的同时，应相应提高高收入者的所得税税率，以平衡减税带来的税收下降，同时也能强化这项政策对消费的刺激作用。
　　减税政策应配合企业的投资需求
　　为了鼓励企业不断扩大再生产，不断引进新技术新设备，政府应当利用经济杠杆进行引导。国家目前在这方面已经有所行动，如对使用国产设备进行技术改造的投资就已经允许部分抵扣企业所得税。笔者认为，在鼓励企业投资方面还应加大政策支持的力度。一是应扩大允许抵扣企业所得税的范围，对企业所有固定资产投资都应按一定比例允许抵扣企业所得税，包括基建项目和技改项目，包括购置国产设备和进口设备。二是应提高企业设备折旧率，其实质也是一种变相减税，目的是适应技术进步加速的要求，降低企业设备投资的风险，鼓励企业采用新技术新设备，促进产业的整体升级。目前国家规定，火车、轮船、机器、机械和其他生产设备折旧年限为10年。笔者认为，机器、机械和其他生产设备如果是通用设备，10年折旧期尚可，而如果是专用设备，10年就显得太长了，产品早就更新换代了，折旧期应当缩短为5－8年。
　　用减税政策鼓励企业加强员工培训
　　由于多数企业效益不高和职工跳槽现象普遍，一些企业虽然也认识到职工培训的重要性，但由于缺乏财力或恐怕为他人作嫁，致使企业在职培训工作十分薄弱，严重制约了企业的发展，从长远看，不利于人才整体素质的提高，对产业的升级和国民经济的发展也产生了严重影响。应当看到，企业员工的培训绝不仅仅是企业自身的事情，它关系到全民素质的提高，关系到国家的长远发展，因此，政府应给予一定的资金支持，支持的办法就是减税。目前财政允许企业以员工工资总额的1.5%提取企业员工培训费，列入成本，即允许抵扣企业所得税。但这一政策存在两个问题，一是比例过低，二是有些企业提取培训费后并没有用于职工培训。因此，建议大幅度提高企业员工培训费比率，但又针对实际发生的培训费允许按规定比例抵扣企业所得税，没有发生的不得抵扣，以保证企业把培训工作落到实处。
　　减税政策应与塑造世界名牌相结合
　　现代市场竞争既有质量的竞争、价格的竞争、服务的竞争，又有品牌的竞争，而且品牌在市场竞争中的作用在许多领域甚至是第一位的。我们从美国企业的融资计划书中可以看到，美国的企业非常重视品牌投资，许多美国企业广告宣传的投入在总投入中几乎占到了一半，这实际上是一种无形资产的投资。这也是一些美国企业在市场上能够长盛不衰的重要原因之一，这一点非常值得我们学习和借鉴。但应当看到，我国企业不重视广告宣传也有政府的责任。国家规定企业广告费只允许按销售收入的2%计入成本，其余要从利润中支付，无形中使广告费提高了33%。加入ＷＴＯ，中国产品面临更多外来产品的竞争压力，同时国际贸易环境的改善又为中国产品扩大海外市场提供了良好机遇。要大规模地开拓海外市场，加强广告宣传是重要手段之一。在这方面政府应该助企业一臂之力。建议将企业广告费允许计入成本的比例大幅度提高，或者将企业广告费按照投资对待，全部抵扣企业所得税，为中国企业创造世界名牌提供宽松的条件。
　　关于减税对国民经济的作用，美国肯尼迪政府1962年到1964年实行的政策很值得借鉴。1962年，美国经济处在萧条期，肯尼迪政府为鼓励私人投资而采取了两个步骤：一个是放宽折旧的规定，准许厂商加快折旧；另一个是制定税收上的“投资优惠”，准许企业从应纳所得税额中减去相当于新厂房和设备购置费用7%的数额。1962年，肯尼迪总统建议大幅度降低个人和公司所得税率，但国会把这次减税推迟至1964年。这次减税在1964年和1965年分几个阶段生效，减税额约占美国财政收入的2%。事实证明，1964年的减税不仅改善了美国的经济状况，实现了高增长、低失业和低通胀，而且使联邦预算由持续赤字变为1965年出现了盈余。
　　综上所述，笔者认为，不应泛泛地减税，而是应将减税与投资、消费信贷、职工培训和企业广告费的扩大挂起钩来，使减税对需求的刺激作用落到实处，创造出一种需求扩张的内部动力机制，保证经济的可持续快速增长。以上建议尚停留在定性分析的层面，具体实施时还需要详细测算，不能过多地影响财政收入。但从减税对财政收入的影响动态来看，既有减收的一面，也有增收的一面，如果政策设计合理，可能使增收部分大于减收部分。在减税的同时还应大幅度减少建设国债的发行，减轻财政负担，从而有利于财政的平衡。

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