文/北京师范大学学术委员会副主任 中宏专家“百人团”成员 李晓西
十五大报告提出，要“以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团”。这项战略决策中潜藏着一个重大难题。一般讲，企业重组有三大要素：谁来重组?重组什么?如何重组?此战略决策正确、清楚地阐述了“重组什么”和“如何重组”的问题，但没有明确阐明“谁来重组”。在实际操作中我们看到，国有企业不可能在不通过政府情况下进行兼并破产，政府也不可能完全不顾经济体制改革要求包办企业的重组，最典型和大量的是在政府参与下企业进行国有资产重组这种情况。这就是说，既有企业，也有政府，重组主体有“二元化”的倾向。这个问题，在当前更加突出，需要加快研究，明确“二元”之间关系，规范当前已兴高潮的资本重组工作。
一、政府参与国企资本重组的客观理由和与市场规则有违的矛盾
一方面，大家都不赞成行政捏合国有企业，另一方面，到处都是各种形式、不同程度的行政干预。1997年中国企业调查系统对有效收回的2415家企业(其中国有、集体和股份制经济占92.3%)问卷统计分析发现，企业经营者认为“资产处置权”完全落实的比例为29%，部分落实的为39.5%，没有落实比例高达38.6%。该调查系统把“资产处置权”和“联营兼并权”分别列为落实情况较差和最差。这个结论表明，作为资本重组最重要的两项权力，企业不具有完全自主权，还有另一个参与权力的主体，那就是政府。
但是，国有企业国有资本的所有者代表是政府部门，国有资本重组不可能不让所有者过问。所有者对资本重组进行干预是正常的，不干预才是不正常的。政府对国有资产保值、增值、不流失负有天然责任。而且，越是大企业，越是大资本，参与资本重组的政府级别就会越高。1996年以来，国有资本重组大企业集团的案例，都表明了这一点。如果没有相应级别政府的主导，根本实现不了国有资本的重组。进一步，政府负有产业结构，区域结构调整的责任，国民经济管理者的责任促使它关心企业资本的重组。在强强联合，振兴经济的热潮中，各地政府无一例外地将组织本地大企业集团当作中心工作之一。
另一方面，行政化配置资源之低效率我们已有过几十年的教训了。行政性配置资本，将使我们的企业难以成为市场主体，难以具有市场的竞争力。即使政府主观上完全认识到要以市场为导向，以优势企业为龙头，要按市场方式操作，但只要资本决策主体是政府，政府的良好愿望能否转化为实在的成果就要打个问号。资本重组理应是市场配置资源的过程，提出要通过市场形成有竞争力的大企业集团，就是要让市场在国有资本重组中发挥基础性调节作用。
由上可见，这里存在着资本的国家性质与操作的市场方式的深刻矛盾。现在面临的是一个悖论，通过市场形成有竞争力的企业集团要求政府少干预，政府少干预又形成不了大的企业集团。这种是非判断上的困境，将必然带来操作上的困难。
二、政府参与国企资本重组中，“资本纽带”和“市场方式”的有效与变形
为减少行政干预不利一面，强调“以资本为纽带”即不以行政命令强迫企业的兼并和联合，这比不顾资本关系的行政干预有了很大进步。政府参与国企资本重组，对“资本纽带”和“市场方式”有很大影响，既有有效的一面，也有变形的一面。
资本联系是最核心的联系，它决定着生产、销售、技术、人才、信息等多方面的联系。以资本为纽带，“联合”则推动现有企业实现集团化，“兼并”则促使中小企业迅速变成大企业。因此，只要突出了资本联系，对企业资本重组就会产生关键性的影响。以资本为纽带，既使得政府对企业资本作用的评价有了大的提高，也使企业在资本运营和管理上有了前所未有的进步。以资本为纽带还有一层含义，就是国有资本可以与非国有资本进行实质性的联合，这对发展股份经济有很大益处。但是，现阶段“资本纽带”也有变形的一面。一是先天原因，国有资本依其所有者的统一性，本来是一体的。现在讲“资本纽带”的联结作用，是要把名义上全民共有实际上受益权已部分归部门或地方所有的资本再联结起来成为(多个)大实体，“纽带”中不可避免带有部门和地方所有的痕迹。后天的原因则表现在，以资本纽带去联合或兼并，由于不是企业本身可以自主操作的，因此，往往造成上联上不联，产联心不联，甚至联而不合，资本纽带成了冷拼盘。企业固然大了，但并没强，仍然没有竞争力。
政府参与国企资本重组下“市场方式”，也出现了既有效又变态的复杂情况。“通过市场”进行资本重组的提法，是对传统观念的冲击。它促使人们改变思维方式，去认识国有资本的可流动性，可交易性，可重新配置、变废为宝等一系列特性，这是了不起的一个进步。资本市场、产权市场、拍卖市场，对国有资本的扩股融资、售股变现、债务重组、破产清算等起了很大作用。“市场方式”动员出来了买者和卖者，形成了买卖场所和交易方式，形成了资本重组的一套规则。重组后的企业，将通过市场竞争来检验成果。这些都是进步。各地政府在模拟市场过程中，也有意识地控制政府单向决策，并纷纷向重组资本的大企业提供政策支持。但由于行政力量参与，“市场方式变态”不可避免地会出现。不少大集团是靠行政力量搞起来的，看得见政府作用，看不见企业家的作用。“条”“块”都在行使资本所有者代表权，在条块利益协调中形成各种联合或合并的协议。这种协议既要照顾各方利益，又要按市场规则办，就只能参照市场参数(如价格和利率等)定价，又按行政办法进行分配，因此，国企资本重组过程，很多是模拟市场方式或半市场方式，而不是真正的或完全的市场方式。这样形成的大企业，市场竞争力如何还不得而知。
总之，在经济转轨现实中，以“资本为纽带通过市场形成‘四跨’大企业集团”，实际上是政府主导下的通过半市场或模拟市场的过程。这种现实在经济体制转轨中出现是必然的，这就要求我们在操作中，尽量增加市场因素，把行政干预带来的隐患控制在最小限度内。在资本重组中，一定要尽量成为真纽带，成为有机的、一体化的、具协调性和成长性的活资本体。
三、政府参与国企资本重组利弊实证分析
让我们先看看进行了资产重组并上市的国有企业，这是国企资本重组中前景比较看好的一批企业，不少是各地的或各行业中的龙头企业。可以说，这些企业重组几乎无一例外是在政府参与下进行的。因此，其效果颇能说明问题。
先看看1996年新上市公司的情况。1996年新上市公司162家，有130家利润总额上升，32家利润总额下降。总利润上升，这是上市公司表现出来的成果。从1996年初到1997年中，有237家上市公司将资金用于新、扩建项目，其公司数占总数的80%以上，有125家(占43%的)上市公司将资金用于技改上。在1996年到1997年上半年的一年半时间里，用于新扩建项目、技改、购并、偿债和流动资金的资金总数大致为537亿元左右，其分布比例分别为19∶9∶31∶2。今年上半年，在香港证券市场上，外资对中国B股、H股并不看好，但对香港红筹股即被内地资本控股的香港上市公司十分看好，股价猛升，越炒越热。这些情况，反映了国有企业重组后的业绩，使人们对国企重组后的发展前景具有信心。
但是，潜在问题很多。1996年新上市公司主业利润比重平均下降了15%，部分企业的主业利润还有亏损，不少企业非主业盈利，部分是来自股票和债券的短期投资利润。由于主营业务利润比重偏低，因此，企业后劲如何存在很多疑问。1996年以来新上市公司所中有37家(占14%的)公司将资金用于偿债，而这是在回报上最可能出现问题的筹资用途；投资项目选择上的盲目性和随意变动性，资金使用上的分散性，都使上市公司真实业绩蒙上了阴影。
更进一步分析可以看到，重组后的国企之所以利润上升，实际上有国家让利的因素。一是让土地的租金，二是对剥离或分立上市的股份制企业(即下属公司)的总公司保留了国企的优惠政策；三是国有股收益继续投入甚至折价投入。因此，上市公司的总利润上升中含有了国家让利的因素。
综上所述，政府参与国有企业资本重组有利有弊，在现阶段，对搞活或救活国有企业确能注入新的血液，但如果这个新机体不能在市场经济中脱胎换骨，从长远看，重组中付出的成本，就会无法收回。
四、现阶段如何使国企资本重组中的政府行为有所规范、降低负面影响
基本思路是：主要运用市场经济办法，但须辅之以行政指导，以资本为纽带组建大企业集团。具体建议是：
1明确政府责任。应尽快制定并出台《地方政府、主管部门在国有资本重组中权责的规定》，明确行政指导的权限和责任，具体指明在国有资本重组中，政府及有关部门应当做什么，不应当做什么。明确政府领导与企业管理者的关系，从规章制度上保证企业家的权益。明确地方政府和有关部门在兼并盘活国有资本问题上，对国有资产的权力及实现形式。
2加快国有资产管理体制的改革，建立公有资产新的管理体制和运营机制。政府需要把所有者权力剥离出来，委托给国有资产运营管理体系，使其以国有资产所有者总代表的身份管理国有资产，把原来由政府部门直接对公有资产的管理，转变为由公有资产管理机制的间接管理。在加大政企隔离的基础上，进一步促使政资分离。同时，也要明确企业在运作国有资产上的权限，防止其超越应有权利或不负责的甩包袱行为。
3健全和完善企业法人治理结构，真正使企业具有资本经营的主体地位。下一步改革的关键之一，是要做到总经理由董事会聘任。
4发展和健全资本运营的中介组织，使社会中介组织在市场经济中发挥更大的作用。专营企业兼并、收购和重组等业务的投资银行，是通过市场进行资本运作的重要中介机构，国家政策有必要予以支持并规范之。进一步规范专门从事证券业务的相关机构，提高水平，以适应资本重组的需要。适应发展对国有资产进行企业托管的形式，以实现在暂不改变原有产权归属情况下，推进企业资产重组和流动，达到既防止国有资产流失，又提高国有资产经营水平和企业竞争力的目的。进一步完善审计事务所的建立和运作，使之更好地为资本运作提供服务。
5对具有较强国际竞争力的特大型国企进行资本重组，可制定必要的优惠政策。对少数具备条件的试点企业集团母公司，可作为国家授权投资机构，使其具有与现在行业管理总公司同等的投资权和资本经营权，以推进市场主体化进程。对国有大企业集团国有资产股权收益，在一个阶段，按一定比例，可允许作为国有资本金留在企业。还应逐步健全对大企业集团重要产品的国家订货制度，支持企业发展。（注：本文为作者1998年作品）
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