维托·坦茨 国际货币基金组织财政事务部主任
尽管已经有很多论著试图说明中央计划经济国家为了成为市场经济必须做一些什么事情，但没有很多人来研究政府的经济角色必须做何种改变。转轨之初一些经济学家主张的“休克疗法”假定，取得成功的关键是价格自由化、宏观稳定化、企业私有化。至于在新的环境中政府的角色，则很少提及。实际上，经济、制度和经济过程的完全转换还要求：
1.盈利性成为多数投资决策的准绳；
2.政府为那些对社会来说合意的活动筹集资金；
3.政府有效地行使其在经济中的核心职能，并从很多次要的领域退出或大规模地减少参与。
市场经济的要素
市场经济的良好运行需要政府能够确立和实施“游戏规则”，促进广泛同意的社会目标的实现，为公共部门的活动筹集资金，生产性地使用政府收入，保证合同的执行，保护产权，生产公共物品。市场经济的运行还需要一套精炼的法规，这些法规应当清楚明了，留下极小的解释和酌情处理的余地。在中央计划经济中通行的原则是，除明确授权的之外，一切都是不允许的，市场经济中通行的规则则是，除明确禁止的之外，一切都是允许的。
没有良好运行的财政机构和制度，没有合理的和可承受的支出计划，包括为失业、患病和年老的人们提供的基本社会安全网，向市场经济的转换就是不完全的。支出计划所需资金必须来自通过税收而征集的公共收入，收入征集不应当给私人部门带来过重的负担。因为一个国家税收的水平依赖于多种因素，包括其经济发展的水平和税收征管体制的成熟程度，所以在讨论公共开支时必须考虑这一些因素。
最后，因为政府的最优角色不仅来自经济考虑，而且来自经济和政治力量的互动，政府行政部门和立法部门的立场必须基本一致。如果双方在政府应当做什么的问题上所持观点相差十万八千里，如同在俄国和其他一些国家那样，则不论是最优的政府角色还是理性的政策都不大可能形成。
市场经济中的机构
市场经济中的政府为了行使其职能，需要一些发育良好的、由称职的个人管理并有适当的激励机制所引导的机构。这些管理者的目标必须与机构的目标相一致，后者又必须与公共利益相一致。这样的机构不是从天上掉下来的。它们需要由人们来创造出来并需要不断地予以改革。在工业化国家，这些机构的发育用了几百年的时间。
当必要的公共机构尚不存在，或虽然存在但其管理者的激励机制不健全时，政府很容易因为被少数人用来谋私而成为经济活动的障碍。在一个腐败的体制中所发生的事情就是如此，在这种体制中，政府机器的某一部分被私有化，成为某一些个人和利益集团谋取私利的工具。在这种体制中，社会目标很难实现，政府的行为可能表现得蛮横无理，例如，对那些需要得到政府批准什么的公民，政府雇员可能从他们那里索取贿赂。
转轨前的情况
转轨开始时，在所有的转轨国家，来自私人部门的GDP份额都很小。经济活动主要发生在公共部门，因为私人可以拥有的生产性资产很少，被允许的私人经济活动也很少。价格和真正的经济利润在资源配置中不起什么作用，因为决定资源使用的是计划机关做出的政治性决策。
转轨国家过去不需要用市场化的税收体制来筹集收入，因为决定如何使用总产出的是政府，因而政府只要简单地从总产出中扣除自己需要的部分就可以了。当时的税收多数属于从一些活动向另一些活动的收入转移。税收征管者的主要职能是保证资金进人政府的帐户并且有帐可查。当时没有预算办公室，没有预算法，也没有国库。
当时的税收收入有三个主要来源——营业税，企业税收和工资税——由此产生的收入数额甚大〔有时达到GDP的50%〕。在这种体制下，多效税收都是隐性的，因而个人根本不知道他们间接地缴纳着很高的税。政府征税的基础是纳税人与政府官员的谈判。政府可以自由地改变税率，而且实际上也经常这样做。当政府需要更多收入时，它就与企业谈判提高税率；当企业处境困难时，政府也可能会降低其税负。
中央计划的一些特征使得征税变得相对简单：1、政府从计划中知道所生产的物品的数量以及它们的出售价格；2、中央银行负责处理支付并对结算过程加以限制；3、经济活动集中于为数不多的大型企业。界定清晰或固定的、当个人和企业不同意政府行为时可以诉诸的法律规则并不存在。
改革的一般进展
前社会主义国家在转换其经济方面取得了多大进展？以休克疗法为基础去进行评价，给人的印象是取得了可观的进展。一般而言，东欧和波罗的海国家进展较快，但其他国家在建立财政机构、控制财政不平衡、重新界定政府角色等方面并不很成功。即使同类型的国家之间，差别也很大。一些国家的情况使人感到，老的体制已经基本上不复存在，但并没有什么东西取而代之，因而留下了一种制度真空。
私有化。私人部门在GDP中的份额十年前微不足道，现在在多数转轨国家己经大幅度上升，在阿尔巴尼亚、捷克共和国、爱沙尼亚、匈牙利、立陶宛、俄国、斯洛伐克共和国达到了70%以上，在30%或以下的只有白俄罗斯、塔吉克斯坦和土库曼斯坦。这些百分比虽然引人注目，但它们反映的是所有权的私有化，而不一定是管理的私有化。在许多国家，或者改革前的经理仍然在管理企业，或者新的经理仍然像管理国有企业一样地管理私有化后的企业。
这些国家私有化过程中一个令人费解的现象是，来自私有化的财政收入并没有随国家所有权下降而同比例增加。虽然在转轨之前几乎所有的东西都归国家所有，国家从出售资产中获得的收益却微不足道。导致低收益的原因是多方面的。私有化被搞得像是火灾后的拍卖，只有少数特权阶层被邀请参加，他们利用自己的地位和关系攫取了大量财富。因此，虽然私有化是迈向市场经济的根本性的一步，但现在却成为保护私人产权——市场经济的另一先决条件——的一个障碍。权贵私有化和其他类似情况，如国有企业优质资产被廉价出售，对这些国家收入分配格局的戏剧性变化起了重要作用。转轨之前，这一些国家的收入分配在世界上是最平等的，这曾使其领导人感到骄傲。但几年之间，一些当今世界最富有的人——其中一些人还取得了相当的政治权力——就过上了令人瞩目的豪华生活。更令人担忧的是，不平等的加剧不是因为高收入的个人创造了更多的财富而是因为他们劫掠了政府的财富。
很容易想象这些国家的老百姓对导致这种结果的经济变化作何反应，也很容易理解他们对市场经济——这一些变化被认为就是市场经济——的责难。许多为使市场经济灵活有效地运行所必需的措施将会被认为是对新生的上层阶级所获得的不义之财进行保护，因而会在政治上遇到困难。如果私有化并没有被普遍接受为进步的标志，人们不应当感到吃惊。
价格自由化。转轨国家作为一个整体在放开和稳定价格方面已经走了很远。虽然白俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦没有取得多少进展，但多数国家取得了一些进展，少数国家——匈牙利和波兰——还取得了很大进展。但是，如果一些大的要害部门如能源部门的价格仍在政府控制之下，放开部分产品的价格并不能保证提高效率。
财政改革。多数转轨国家都在90年代进行了大规模的财政改革，有的比较成功，有的则不很成功。因为在中央计划经济中从来没有一种税收文化，人们对引入显性的税收体制报以敌意。
在这些国家转轨的早期阶段发生的经济改革对当时存在公共财政带来了很大的负面影响。
1.这些改革废除了计划，因而也就取消了关于所生产的物品的产量和价格的信息〔不论信息质量如何〕，政府于是只好依靠其他来源，包括纳税人的申报，来获得这一些信息。结果是逃税增加。
2.由于私营部门开始存在，这些改革大幅度增加了生产者的数目，从而也增加了潜在的纳税人的数目。过去与数目很少的、比较友善的企业打交道的税收征管机关现在必须对付成千上万甚至上百万的不很友善的纳税人。过去作为主要税收来源的国有大企业重要性下降，新出现的小型私营企业成为经济中最具活力的部门，而对这些企业课税十分困难。由于这些企业的逃税倾向，对这些企业征税首先要求税收部门密切注意它们的活动，另一方面，又必须保护它们免受行为不轨的税收官员的侵扰。
3.这些改革取消了过去中央计划经济中存在的对支付方式的限制，〔过去所有的支付都必须通过中央银行〕。不幸的是，欠税的增加和实物交易的增加都给新体制带来了巨大的困难。
由于包括以上因素在内的种种原因，改革旧的体制绝非易事。所需要的是一种全新的体制，不仅需要新的税法，而且需要新的财政机构，新的技能，新的技术知识，新的政治资本。没有几个转轨国家能够满足一个市场导向的体制的这些要求。
许多国家曾试图修补旧机构，以便使其像新机构一样运行。这些机构中那些在旧学校受教育、报酬很低的职工成为变革的主要障碍，而那些被任命来管理这些机构的人对于在市场教育、经济中如何进行税收征管知之甚少。他们的意愿是保持旧体制。如果从头开始建立新机构，情况将会好得多。
许多国家的政府都拒绝接受或没有理解，在一个市场经济中，税收体制应当以法律为基础，通过法律来确立税率和税则，客观地界定税基，税收体制应当有一个压倒一切的目标，那就是尽可能有效率、尽可能平等地筹集收入。相反，这些国家的政府把税收体制看作是可以服务于多种目的的工具，比如帮助那些经受失败的企业继续生存，通过允许亏损企业不交税而发工资来保持就业，刺激经济活动，等等。结果，税收体制以某种方式取代了计划，成为经济和社会政策的主要工具。因此，在某些这类国家，税收仍然是软的和随意的，主要的部长们仍然以更多的时间一个个地解决纳税人的问题，而不是改革税收体制。这可能大大增加了经济中那些得不到优惠待遇的纳税人的实际税负。
在许多这类国家，尤其是比较大的国家，公共开支占GDP的比重仍然很高。支持计划一旦确定就很难改变，尤其是很难下调。对养老、医疗、公共就业等涉及长期承诺的开支，情况尤其如此。一些国家公共开支占GDP比重较高的原因之一是这些国家经历了产出下降。另一个原因是它们还没有制定出收缩国家职能的政策。政府仍然从事着太多的活动。（节选自《体制转轨和政府角色的改变》，《经济社会体制比较》1999年第4期）
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