楼继伟 财政部副部长
如何更好地让市场对资源配置起基础性作用，关系重大。其中关键的是通过经济体制、政治体制的改革，正确行使国家公务部门的职能。本文从三个方面阐述这一问题：一是谨慎界定政府职能；二是按利益相容原则把握政府职能的分工；三是建立政府公正有效行使职能的机制。以上问题的妥善解决，将使资源配置的效率有显著提高，从而带来进一步的繁荣。
“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”这是1993年党的十四届三中全会所作的“决定”，对我国经济体制模式作出了规定性的表述。
为形成这一新体制，促进社会生产力的发展，“决定”还提出了“六个建立”的改革任务。即“建立现代企业制度”，“建立全国统一开放的市场体系”，“建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”，“建立以按劳分配为主体、效率优先、兼顾公平的收入分配制度”，“建立多层次的社会保障制度”；这五个主要环节构成社会主义市场经济体制的基本框架，围绕这五个主要环节，“建立相应的法律体系”。
“六个建立”所要达到的效果，是“让市场起作用”。也就是说，企业和个人能够根据宏观环境、所能运用的资源和市场需要，自主作出决策，能够预期所作决策的收益和风险，从而采取积极的行动。通过千百万个体积极的行动，实现资源的有效配置。“六个建立”既有相对独立的内容，又是紧密联系的整体，“决定”对“六个建立”的内容和相互联系作了精辟的表述。这“六个建立”的每一方面都是篇大文章，都需要艰辛的理论探讨和实际行动，同时也不是本文能够涉及的。就我的观察和思考，“六个建立”是统一的改革过程，在这个过程中起核心作用的是政府。根本上说，要界定政府干预社会、经济发展的范围，将政府从直接配置资源的角色逐步改变为让市场发挥作用的秩序维护者为主的角色。本文从这个角度谈让市场起作用，在论述过程中会分别涉及“六个建立”的一些内容。
一、谨慎界定政府职能
市场经济中政府职能范围的界定是比较清楚的，主要是保持经济总量的平衡，促进宏观经济稳定，提供公共物品和法律服务。根据这一基本限定，财政部提出了建立公共财政的改革任务。在收入方面，就是逐步缩小税收对资源配置作用的干预，主要行使征集收入和调节收入分配的作用。在支出方面，逐步削减竞争性领域的财政支出，保障公共服务和公共物品的资金需要。
当前，建立公共财政的任务远未完成，观念转变的任务也十分艰巨。政府退出对竞争性领域的直接干预，对于政府曾直接分配绝大部分资源的计划体制转向政府主要提供公共服务的市场经济体制来说，需要政府部门作出深刻的观念转变。从根本上来说，由于特定市场条件的复杂性，政府和微观经济行为者存在着强烈的信息不对称性，政府不可能掌握微观经济具体活动者的个别消费意愿和创业机会；政府在收益和风险承担机制上与微观经济行为者也有很大的不同，政府的活动要通过财政预算安排，按预算的性质，对所支持的政府行为要作出准确的定量安排，并能评估行为效果，高风险、高收益的投资行为不便于成为政府行为。
基于这些认识，财政部在制定政策时尽力把握了尺度。在这里我举三个例子：
例一，针对国有境外企业经营中出现的一些不良行为，国务院要求财政部牵头制定境外资产管理的政策规定。财政部的工作同志综合各方面意见，提出了基于境内机构分层次审批境外企业投资行为的政策规定。部领导经慎重研究，认为不能上报国务院。主要是考虑，第一，境内行政机构无法了解境外企业投资行为是否适当。正确的投资决策会因行政审批、协调而延误时机，甚至否决；对不正确的投资决策，行政机关无法分辨“可批性报告”，反而可能导致不适当的认可；两者都无法追究审批者的责任。第二，如果境内机构是境外企业的母公司，则批准行为是企业内部管理问题，不宜由行政部门代其规定管理权限。第三，保证企业的行为健康，从根本上要靠建立现代企业制度，靠正确的法人治理结构保障，只能从此入手解决问题。不良的法人治理结构加上不适当的行政干预，于事无补，反而容易造成腐败。
例二，为支持高新科技、“新经济＂，有的部门提出，由国家出资设立风险投资基金，隶属于某部门管理。财政部分析认为，风险投资是高度市场化运作的，行政部门无法承担高达80%以上的失败和相应地获得数倍的盈利机会，国家财政不应以这种方式支持，应通过制定政策，创造有利环境，鼓励和保护民间发展风险投资以支持创业。
例三，近一两年来，国家财政安排了数百亿元资金支持社会保障和下岗再就业。有的同志认为，对那些困难的国有企业，财政应给以资金让它们复苏，不应等它们破产了再花钱安置职工，不能“不给药吃”，只给“棺材钱”。我们分析认为，国家财政的职能之一，是帮助竞争性市场中的“退出者”，那些退休职工，破产企业的职工，都是国家财政帮助的范围，正是在“给药吃”的理由之下，国家花了不少钱，也没救活几个企业，而不断制造“棺材”，这个教训太深刻了。当然，如何设计社会保障体制，才能既保护“退出者”，又鼓励人尽其力，不使国家负担过重，是一个制度安排问题，另当别论。
这样的例子有很多。政府部门出于不同的原因，往往会过分扩张手中的权力，不适当地扩大政府职能，这一类扩张多一分，市场的作用就少一分，特别是这类扩张常常是在“政府宏观调控”的题目下进行的，就更为有害了。谨慎地限定政府的职能，给企业和人民以更多的自主权，是让市场起资源配置基础作用的首要问题。
二、按利益相容原则把握政府职能的分工
政府的职能作用，要靠不同部门、层级的机构制定政策、订立和执行法律、作出决策来体现。事实上，不同的政府部门具有各自的利益，这种利益不一定出于私心，很多情况下是因不同部门、层级的政府承担不同的责任、管理特定范围所限的局部环境造成的。不适当的安排职能分工，部门的利益与它应正确行使的责任不协调，会造成经济运行的低效率。适当的职能分工，可以使部门的利益与应行使的责任相协调，提高经济运行的效率，就成为利益（激励）相容——与提高决策者的目的，与国民福利最大化目标的相容。深入探讨这个问题，涉及公共选择理论，运用激励相容的制度安排方法，比较复杂。我们还是用事例作更为简明的说明。
一个经常受到口诛笔伐的例子是地方保护。例如：保护本地的假冒商品、甚至护私，运用司法机构偏袒民事纠纷本地一方，对外地产品采取歧视政策，对非本地车辆加倍收取过路费等等。从制度上解决好这类问题，防止地方保护主义的蔓延，可以采取按利益相容的原则调整政府职能的分工，从而使不同部门、层次政府的整体行为更有利于实现国民福利最大化。分析上述地方保护的事例，都涉及跨地区经济活动应当由什么结构协调的问题。
在发达的市场经济国家，一般来说公共部门的职能划分比较合理。以美国为例，该国宪法规定，州与州之间的贸易是联邦的责任，相应的设置联邦机构管辖。联邦商业委员会管辖商业欺诈。跨州的公共车辆资费、过路费以及涉及国税的事务等都有相关的国会立法和联邦法定机构管辖，由联邦司法机构侦察判案，地方机构不得干预。而只为当地居民服务的事务，只涉及本地的民事纠纷和一般刑事案件，则由当地管辖，联邦一般也不过问。为有效行使管辖权，联邦机构在各地设有分支机构，并由联邦财政负担所有费用。比如各州的联邦办公大楼往往集中了各个联邦机构的分支，联邦法院在地方设有110个地区法院、11个上诉法院，与地方法院互不隶属，依据不同的法律。涉及联邦法院及其分支机构判案的侦察活动也由中央的公安机构联邦调查局进行。这样一种职能分工，使得在美国较少发现恶劣的地方保护事件。
我国近年来也有类似的发展，例如，国税、地方税征管机构分设，专设了稽私警察队伍，中央银行、证监会分支机构的重新调整等。当然，个别不必垂直设立分支机构的也采取了垂直的措施，或者将一些本应由地方管辖、甚至个体决策的事务也集中管辖，降低了市场配置资源的效率。
以上是中央、地方之间关系的例子。在同级政府部门之间也存在不少利益不相容的职能分工，就不一一列举了。合理的调整职能分工是逐步认识、逐步调整的过程，发达国家也有失败的例子，如美国的银行业监管机构，从中央到地方多达七家之多，十分混乱，就是一例。
按照利益相容的原则把握政府职能分工，是“发展全国统一开放的市场体系”、“建立以间接手段为主的宏观调控体系”、打破“条块分割”、保证市场运作效率和社会公正的有效途径。从问题的紧迫性看，如何安排适合我国国情的职能分工方式，应当作为经济和政治体制改革的重大问题摆上议程。
三、建立政府公正有效行使职能的机制
合理的政府职能分工，还需要公正有效行使职能的机制。否则，公权不张，市场也不会有效率地起到资源配置的基础作用。这就需要解决好几个相互联系的改革问题。
第一，机构改革。
精简机构是机构改革的重要内容，但决不是全部内容。按照合理的职能划分，有的机构，如国税征管，建立垂直隶属于中央的行政体系，相应组建保证其执法的垂直的司法体系；有的机构则由地方建立，中央只需建立指导性的部门。目前绝大部分机构都强调上下对口，“上下一般粗”，这不是市场经济的一般作法。
第二，有些法律可能不适当了，需要修改。
特别是不少法律没有规定应由中央还是地方负责执行，这需要明确。甚至宪法的某些条文也有重新修订的必要。我国宪法在涉及国家安全、外交等方面的职责分工规定方面是明确的，但在大量涉及经济社会事务的领域则规定得过于笼统，大体上是中央负责全国经济、社会的发展和稳定，地方负责当地的经济、社会的发展和稳定，而未明确哪一类经济社会的发展事务由中央负责，哪一类主要由地方负责，从而中央、地方事权的合理划分缺乏法律上的依据，应当给予明确。
第三，加强和改革财政管理体制，保证公务部门履行职能的需要。
在党中央、国务院领导之下，财政部借鉴市场经济财政的一般作法，已经开始了预算改革，主要是实行综合财政预算，编制部门预算，实行财政集中收付制度，加强财政监督，并主动接受全国人大的监督，进一步结合机构的合理调整，中央财政应保障所有中央公务部门及其分支机构的经费需要。
第四，建立防止公务部门任意扩张权力的机制。
公务部门往往扩大自身的权力，有些是随着经济、社会生活的复杂性日益增加，应加大公务部门管理的范围所必需的；但也有的是为了扩张而扩大，主要是“设租”并制造“寻租”的行为；对后者必须严格限制。最近，全国人大通过的“立法法”就是一种制约，其宗旨是：部门超过法律规定的职责自行制定公共管理规定的行为不合法。我国香港廉政公署有权审查所有政府部门制定的条例，如发现其中含有易于导致腐败的内容，可要求订立部门作出合理解释，如解释不令人信服，则需修改，这也是一种制约办法。
以上只是列举了需通过改革，从源头上保证公务职能有效性、公正性的重要措施。当然远远不止这些，如加强党内监督、加强舆论监督等都是行之有效的办法。（转载自《经济社会体制比较》2000年第5期）
郑重声明：本专题所选文章未经文章版权所有者许可，不得转载或摘抄。
中宏网责任编辑：杨松
|