张春霖 世界银行驻中国代表处
对国有部门来说，在市场价格机制被引入、储蓄被私有化的情况下，从价格到所有制的逻辑链条首先意味看预算约束的硬化。预算约束硬化的突出表现是国有资本相对短缺，以致于“有限的国有资本难以支撑庞大的国有经济盘子”。在这种情况下，国家不得不作出选择：或者收缩国有经济的控制范围，从部分行业和企业退出，或者面对日益增大的金融财政风险和社会保障压力。现在看来，这可能是90年代中期以来中国在经济改革进程中遇到的最重要的选择之一。
为什么国有部门会有预算约束？原因很简单，即使在计划经济中，国家办企业也需要资本，而国家自己并没有资本，它必须从居民部门筹集资本。国家说到底只不过是人民为自己的需要而设立的一个机构，它“所有”的每一分钱〔例如国有资产的回报〕都属于人民。因此，国家只是居民和企业之间的一个融资中介。作为融资中介，国家从居民部门筹集资本的方式至关重要。如果国家从居民部门获得资本时不需要承担任何义务，或者虽然名义上承担义务但完全可以不履行义务，那么国有部门在其资本支出尚未达到国民总储蓄的规模之前，就没有什么预算约束。只要国民总储蓄尚未全部流入国有部门，国有部门就仍有扩张的可能。在这种情况下，国家及其金融、财政机构没有承担任何必须履行的偿债义务（除非举借外债），因此，国家也永远不必担心金融或财政危机的威胁。或者简单地说，国家从居民部门筹集的资本是免费资本。
但事实上免费资本并不存在，或者说，国家不可能不承担任何义务就从居民部门筹集到资本。这是因为可供筹集的资本，亦即国民收入中可以被储蓄的部分，对居民来说并不是用不着或多余的资金。对居民来说，部分收入需要储蓄起来，是为了准备支付诸如养老、医疗、失业、子女教育等未来消费项目；二是为了购置住房等耐用消费品。若国家不承担任何义务就无偿征用居民的这部分收入，居民的这些消费项目就会失去资金来源。因此，只要国家还必须维持起码的社会稳定，最后就不得不承担为居民的上述消费提供资金支持的责任。国家可以选择的仅仅是通过什么样的契约关系对居民承担什么样的义务，作出什么样的承诺。
征税是国家可以采用的一种方法。但在一个落后的农业社会，要求政府有很强的征税能力。另一种可替代的更简便的方法就是通过扭曲价格体系来扭曲国民收入分配，以一种隐蔽的方式从居民部门筹资。改革前的中国国有部门基本上就是用这种“暗拿”的方法为自己筹集资本的。价格体系的扭曲通过价格——收入的环节对企业所有制发生影响。具体地说，由于居民在扭曲的价格体系中只能获得维持现期消费所必需的收入，居民私人储蓄不可能在国民总储蓄中有重要的地位，也就不会对企业的所有制发生什么重要的影响。
但是，价格体系的扭曲不仅降低了资源配置的效率，而且弱化了价格的激励功能，使整个经济处于低效率的状态。为了提高经济效率，必须消除价格体系的扭曲，而价格体系的扭曲一旦消除，居民部门的收入和储蓄就不可避免地增加，导致储蓄的私有化，迫使国家不得不改变其筹资方式。首先，过去因为价格体系扭曲而产生的财政收入大部分不复存在，在税收占GDP的比例没有大幅度提高的情况下，国家为了维持国有企业的运行和扩张，不得不转向其他筹资方式。国有部门从居民部门筹集资本可以有六条可能的通道。其中，除了税收和国有企业税后利润再投入之外，国家或者需要通过其财政、银行、企业向居民承担偿债义务，或者需要给居民以股东的法定权利。对居民个人来说，除了纳税和允许国家财政把国有企业的税后利润重新投入企业以外，通过其他通道向国有部门（财政、银行、企业）投资的结果都是获得了一种对国有部门未来收入的索取权。
其他国有金融机构如保险公司、信托投资公司的情况与银行类似。
在这种情况下，国有部门面临的来自居民利益的预算约束开始硬化。首先，居民有可能不愿意向国有部门投资。虽然国家保持着对金融体系的垄断，但居民可以绕开国有金融体系，直接投资于非国有中小企业。其次，国家无力履行对居民的偿债责任不再是一件不可能的事情。由于国家可以在财政、银行、企业三个部门之间调拨资源，这种偿债危机不会在一个部门成为现实。例如，银行体系的不良贷款造成的损失可以由财政体系承担，财政体系应当向职工支付的社会保险开支可以由银行和企业代付，企业无力偿还对居民的直接债务时也可以动用属于财政的资源，如国家股权。但是，这并不意味着三个部门的现金总流入永远足以支付三个部门的到期总债务。相反，由于包括财政、银行、企业在内的国有部门其实只是一个巨型公司，三个部门作为一个总体出现无力偿债的情况是完全可能的。实际上，只要财政或银行一个部门出现大规模的无力偿债，就足以威胁整个经济和社会的稳定。
因此，国家现在为国有部门筹集资本必须满足两个条件，第一，向居民承诺的索取权必须具有足够的吸引力，使其自愿向国有部门投资；第二，必须把财政和银行体系的风险限制在安全范围之内。显然，这两个条件之间是存在矛盾的。银行和财政体系以债务方式从居民部门筹资，居民的风险比较小，比较容易接受，但银行和财政必须承担较大的风险。当它们把这种风险责任传递给国有企业时，就成为国有企业无力也不愿意承担的债务负担。如果企业能达到的资产报酬率不足以兑现对居民的偿债承诺，国家就必须在三个部门内调动资源加以弥补，以防出现银行或财政危机。在股票市场上向居民筹集资本没有这种债务负担，但大多数国有企业无力向居民承诺有吸引力的回报。在股票市场上过度“圈钱”不仅会危及市场的健康发展，而且必须以过渡部分所有权为代价。对居民来说，无论通过哪条通道投资于国有部门，当国有部门的未来收入不足时，都面临资产价值缩水的风险。由于国家本身并不创造收入，国有部门的一切损失实际上最后都只能由居民部门来承担，包括增加税收或使居民部门持有的索取权或金融资产价值贬值。
在这里，我们从另一个侧面看到了价格与所有制之间或市场与企业之间的内在联系。市场价格机制的引入改变了收入分配和储蓄结构，硬化了国有部门的预算约束，而预算约束的硬化促成了国有企业所有制结构的调整。在90年代，预算约束的硬化最突出地表现在三个方面。一是大批国有企业由于过度依赖银行贷款和经营效率低下而资不抵债，成为空壳企业，相当多的企业被破产清算。二是国有企业对资金尤其是股权投资的需求日益迫切，合资和上市成为众多企业争相进入的独木桥。三是银行不良贷款累积带来的系统性金融风险日益突出，在墨西哥和东亚经济相继发生严重金融危机之后，国家不得不考虑采取实质性措施化解银行面临的风险。这三方面的因素已经或将会直接导致国家从部分企业退出。破产清算和合资、上市当然都是国家退出的具体形式。成立资产管理公司处置不良贷款最终也会导致国家从大量企业退出。因为资产管理公司对债务人企业的处理办法无非是两种。或者对债务人企业进行破产清算，资产在市场上拍卖；或者对债务人企业进行重组。不论哪种方式，资产管理公司都必须将自己的资产脱手，换回现金。因此，如果国家不能筹集足够资金购回被拍卖的实物资产和资产管理公司持有的债权和股权，从所涉及的企业部分或全部退出就将不可避免。
预算约束硬化的另一个方面与社会保障体系相联系。国家在社会保障方面对居民尤其是国有部门职工的历史欠帐，是国家在通过扭曲价格体系筹资的过程中对居民部门承担的义务。为了偿还这笔历史欠帐，国家需要筹集新的资金，但在居民私人储蓄在国民总储蓄中占据主要地位的情况下，国家必须面对上面所述的预算约束。在财政和金融部门所承担的风险已经接近其可承受的程度，而社会保障体系由于资金短缺不能有效运转，社会稳定压力增大的情况下，国家不得不考虑动用其在企业中的国有股权来解决社会保障体系资金不足的问题。这样，预算约束的硬化也促成了企业所有制结构的调整。从近年来的情况看，金融财政体系的风险和社会稳定的压力正在成为推动企业所有制结构调整的两个主要的动力源。（节选自《从市场到企业：理解中国的企业改革》，《经济社会体制比较》2000年第6期）
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中宏网责任编辑：杨松
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