“中国经济体制改革总体设计”课题组
导言：本文系“中国经济体制改革总体设计”课题组在从1992年到1994年期间对中国经济体制改革进行研究时作的研究报告之一。1990年，从表面上看，中国的经济改革进入了低潮，但是，一批致力于中国经济腾飞的经济学家们却认为，中国除了改革之外别无出路，高潮终究会到来。他们总结过去的经验，吸收别人的成果，为终将到来的改革高潮做好了理论上和方案上的准备。
本文主要讨论的是，在中国建立政府间财政资金转移支付制度过程中，将遇到的一些突出问题和解决这些问题的初步设想。
一、在中国建立比较规范的财政资金转移支付制度的必要性
1.定义：本文所称规范的财政资金转移支付制度包括以下几个基本特征：
〔1）规范的转移支付不只是为了实现财政平衡，而是以全国各地公共服务水平的均等化为最终目标；
（2）进行转移支付，既要考虑纵向财政不平衡，也要考虑横向的财政不平衡；
（3）建立以客观因素为基础的，既要测算收入能力，也要测算支出需求的均衡拨款公式；
〔4〕转移支付制度由多种形式构成，均衡拨款是其核心。
2.中国需要一个比较规范的财政资金转移支付制度：
——中国是个多民族的人口众多的国家，地域广阔，各地区之间自然条件差异很大，各地区经济发展水平很不平衡，各地区之间公共服务的水平也有较大差距。
——各地区之间的差距有继续扩大的趋势，人口流动性提高，社会稳定性减弱，财政再分配的功能很弱，效果十分有限。
——中国是个单一制的国家，中央政府需要一定的财力基础和相应手段，以实现各地区的均衡发展。政府应当保证提供公共物品和服务，并使各地区的民众都能享受到大致均等的公共服务水平，维护社会稳定和国家统一。
——现有的财政资金转移方式只能继续维持原有的财政资金配置的格局，缺少较为合理的分配标准和规范的运行机制，很难在完善和规范现行财政体制方面发挥作用，也不可能在实现各地公共服务水平均等化方面有所作为。
3.建立规范的财政资金转移支付制度的基本目标和原则：
（1）最终目标：实现全国各地的公共服务水平的均等化。
实现公共服务水平的均等化，意味着政府要为各地的居民能够提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供些基础条件。这目标绝不等于要直接拉平各地生活水平，也不意味着要完全消除各地经济发展的差异。
（2）建立规范的转移支付制度，要遵循的基本原则是：
第一：要能够充分调动地方政府增加自有收入的积极性。
实现这原则的基本方法是：在按税种明确划分地方收入的基础上，以标准化的收入能力即按经济税基和标准税率测算的收入水平作为转移支付时衡量收入的标准，而不是以地方的实际收入作为标准。这样既可以避免藏富于地方，向上多要钱，又可以鼓励地方努力征收，提高本地的公共服务能力。
第二：促使各级政府节制支出，提高财政资金的使用效果。
实现这原则的基本方法是：建立统一、规范的支出项目和支出标准，并对各地区由客观因素造成的支出成本差异在支出标准上给予合理的调整。在此基础上，按照地方政府的事权和职能测算其标准的支出需求。并以各地标准支出需求和标准收入能力的差额为基础，来确定对各地转移支付的数额。通过使地方支出需求标准化、客观化，可以避免转移支付过程中的讨价还价，防止人为扩大支出需求，浪费财政资金，同时保证公平地对待各个地区。
对转移支付制度，人们有种比较普遍的担心，就是担心转移支付会削弱地方努力增收的积极性，会增加对中央政府的依赖，会助长伸手要钱，会对资金使用不负责任等等。但是从上面可以看到，按照上述原则和方法建立的比较规范的转移支付制度，其内在机制可以抑制可能产生的不利后果，并且具有较好的公平性。
二、中国财政资金转移支付制度的模式选择
1.转移支付制度模式的简单比较。
根据国外专家的介绍和我们的初步了解，我们目前比较关注的是这样两种类型:
类型1：收入能力均衡拨款加专项拨款，如加拿大的作法。这种类型主要通过计算标准收入来确定中央对各地区的均衡拨款，难以均衡的项目和特殊需要，通过专项拨款来解决。这种类型具有一定的规范性和客观性。而且测算工作相对简便。但是，中国各地区之间的差异太大，仅仅通过对收入和影响收入的因素的测算，很难反映各地公共支出成本方面的差异。因此，这种类型无法在中国实现有效的均衡。
类型2：收入能力支出需求型的均衡拨款加专项拨款，如澳大利亚和日本的作法。这种类型通过计算各地的标准收入能力和标准支出需求〔通过差异系数的调整〕，即通过建立标准预算，来确定中央政府对各地的一般性均衡拨款，同时还保留了专项拨款作为特殊调节的手段。这是种比较规范、全面和客观的模式，但是它所需要的收入和支出需求的数据很多，工作量很大，同时，需要中央政府有较充足的财政资源用于转移支付。我们认为，中国现阶段还不具备用这种模式的条件，它可以作为中国转移支付制度的未来模式，而其基本方法，对建立现阶段的过渡性模式具有重要的借鉴价值。
2.中国转移支付制度过渡性模式的选择。
我们倾向于在现阶段建立一种有限的收入支出型的均衡拨款加专项拨款的转移支付制在实行分税制和税收分享的基础上，转移支付制度的基本构成是：
（1）均衡拨款的基本特点是通过规范的均衡公式来确定均衡拨款数额。我们初步设想，在中国均衡拨款应当包含两种形式；一般性均衡拨款，它的均衡范围主要是经常性项目，用于保证各现有公共服务都能够达到的最低标准；另一种是发展性均衡拨款，其均衡范围主要是建设性支出，用于增加落后地区公共服务的设施〔存量〕，扩大落后地区的公共服务的范围，提高其公共服务的能力。
（2）有限的收入支出型均衡拨款的“有限”是指，对标准支出需求从测算是有限的，在过渡性模式中，均衡的范围只包括那些最基本、最必要的公共服务项目，如义务教育、卫生保健等，首先在这些项目上开始实现全国各地服务水平的均衡，此后，再根据中央政府可用于转移支付的财政资源的增加，以及其他项目上测算需求所需数据的完善情况，逐步扩大均衡的范围。与此同时，在测算收入能力时，需要全面计算各项税收和收费的标准收入能力。
〔3〕专项拨款仍然作为转移支付制度中的一个重要组成部分。它主要是用于特殊的，有条件的拨款，但是在转移支付的过渡性制度中，专项拨款对于尚不具备进行均衡拨款的项目，将起到一种补充调整的作用。因此，专项拨款不能完全独立于均衡拨款之外，在均衡拨款时，应当考虑到有关项目上的专项拨款情况。
（4）在过渡性模式中，首先建立中央对省的转移支付制度。在将来，可以建立省对市、县的二级转移支付制度，或者中央进一步直接对市进行转移支付。
3.过渡性模式中的新问题。
过渡性模式与国外模式相比，有两个显著特点：一个是均衡范围是有限的，以缓解需求数据和中央财力不足的限制；另一个是设立发展性均衡拨款，以解决落后地区基本公共服务设施存量不足的问题。这是在现实条件约束下的选择，但是，要实行这样一种过渡性模式，还必须解决这样一些难题。
（1）如何确定发展性均衡拨款的需求。
由于各地区之间公共服务的差异较大，在确定发展性拨款需求时，必然受到可用财政资源的限制。因此，需要首先设定实现均等化的年限目标，再确定不同阶段的基本标准。
（2）如何保持均衡公式的统一。
两种均衡拨款，用不同的方式来测定支出需求，在测算拨款过程中，两者如何协调，在进行均衡拨款时，两者如何统一，这还需要更具体的研究。
（3）在计算均衡拨款时，有限的支出项目的标准支出需求，如何对应全部标准收入能力。
最简单的办法是，根据所选择的支出项目在财政支出中所占据的比例，来确定标准收入能力的相应比例，用这一比例的标准收入能力，来对应有限项目的支出需求，以此作为决定均衡拨款额的基础。（节选自《在中国建立规范的财政资金转移支付制度的制约因素和模式选择》，《经济社会体制比较》1994年第5期）
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中宏网责任编辑：杨松
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