财政部财政科学研究所课题组
一、政府以财政等手段激励科技创新的宏观战略
（一）结合改革建立科技创新的持续有效的激励机制——国家创新体系。
诺斯认为，有效的组织结构是经济增长的关键。国家创新体系是组织科技创新的种根本的、持久的制度保障。
国家创新体系的组成要素包括各种创新行为主体（如企业家、研究机构、教育培训机构和政府），以及以国家为主导合理构建各要素之间的关系。这种体系的建立是超越单个经济主体的，也超越众多企业构成的微观层次。
经济合作与发展组织在《国家创新系统》报告中指出：“创新是不同主体和机构间复杂的互相作用的结果。技术变革并不以一个完美的线性方式出现，而是系统内部各要素之间的互相作用和反馈的结果。这系统的核心是企业组织生产和创新、获取外部知识的方式。外部知识的主要来源则是其他的企业、公共或私有的研究机构、大学和中介组织。”因此，企业、科研机构、大学（教育部门）和中介机构是创新的主体。其中，企业是研究开发、创新投入、产出及其风险与利益的直接承担者；研究机构和教育培训机构分别为创新提供开发应用新产品所需的技术和各类高素质的人才。此外，政府发挥看特殊的激励、组织、引导作用，有时候甚至成为个直接的创新者。
政府在国家创新体系中的作用具体来说有：（1）制定、评价创新政策及相关的国家科技活动计划，使其与国家发展战略、产业政策的目标一致。（2）为激励和刺激创新发展设立一系列手段和机构。例如，建立国家度量衡的标准化测量体系，建立国家保护知识产权的体系，建立、实施和维护信息服务，刺激公众的科技创新兴趣及支持国家科技活动等等。（3）政府利用其权力直接参与或辅助创新。例如，从国家总预算中向科技部门或技术部门分配资源；提供与研究开发成果应用相关的机制；制定科学或技术项目规划，确保各种研究和技术发展规划的执行；提供评价、获取和传播最佳实用技术的机制。（4）政府对一些重大创新项目可以直接组织实施。
帕维特认为，国家之间创新绩效的差异主要取决于系统的有效性和多样性。系统的有效性表现在：各种激励是否有效；各创新主体的竞争能力；各子系统之间的协调性和制度相容性。创新体系的多样性又表现在国家创新体系的制度结构、制度环境的差异。而且，随着各国的制度、文化因素以及经济发展阶段的不同，国家创新体系的构成及其要素的功能定位都会有所区别。
（二）强化科技创新的产权激励和市场激励。
科技创新的主体应该是企业。因此合理确定知识产权制度和建立真正面向市场的企业制度就成为激励创新的重要举措。在市场经济发达国家，知识产权制度和市场机制已有几百年的形成史，而在发展中国家，特别是我国这样的经济转型国家显然还缺乏高效的知识产权制度和成熟的市场制度。
知识产权的确定，主要目的是尽可能实现私人收益和社会收益的一致，从而提高全社会的技术创新水平。如果缺乏有效的知识产权制度，那么知识产品在很大程度上成为公共产品，这会阻滞科技创新，增加国家直接推动科技创新和财政激励科技创新的责任。例如，在计划经济时期，我们由于缺乏知识产品的保护和激励，不仅导致创新乏力，而且加重了财政压力。
确立专利权制度和提高专利权的营理水平是一个长期性问题。这是因为专利权的保护期限随着不同的产业和不同的具体情况而不同，存在着专利权的最优保护期限问题。专利制度是现在世界各国普遍采用的制度。在美国，它被认为是最重要的创新政策手段。从严格意义上讲，历史上最早的创新政策除税收外就是专利制度，而我国的专利制度自1985年4月1日起才开始实行。
就市场建设而言，在我国，也是一个长期性的问题。政府在这方面负有不可推卸的责任。尤其要注重培育企业家队伍，以加快市场的发展和促进科技创新。政府通过深化国有企业管理体制改革和鼓励民营企业的成长来达到此战略性目标。实行公共财政，以市场作为社会资源配置的基础机制，既是市场经济发展对财政的要求，也是促进市场走向成熟的客观趋势。这样做也可为科技创新奠定坚实的市场基础，因为市场需求是有效创新的持久动力。
（三）建立以产业政策和技术发展规划为主的技术创新导向制度。
这方面推动技术创新的措施是政府管制和资助的结合，包含两层内容：首先，政府根据自身具有获取大量市场信息的优势，公布一定时期内有关技术的研究应用动态、供求状况、预期收益率，引导创新主体的创新目标和行为。这有助于在一定程度上解决技术创新的信息不对称问题。其次，政府为了促进宏观技术进步，选择一些技术领域，作为优先发展的对象，并制定相关的具体发展战略为之筹集必要的资金或提供必要的优惠。政府技术创新的导向战略需要相应加强财政在这方面的投入，因为这也是一种公共产品。
（四）确定财政激励科技创新的主要作用领域。
技术创新的社会产品属性是随着新产品和新工艺诞生所经历的不同阶段而变化的。一般来说，当技术创新过程到达应用阶段时，创新成果在专利保护期内成为私人产品，成为基本上由市场激励的范畴，因此财政激励的创新领域主要是外溢性大的基础性领域的创新。
世界各国的实践表明，一般来说，政府在技术创新活动中最能发挥作用的领域是公共性较强的技术创新领域，主要有：（1）基础研究。大部分创新得以产生的基础。这就需要政府承担起组织、资助基础研究的责任。有些国家建立政府实验室就是为此目的。（2）基础设施。技术创新活动依赖于许多公共设施，如通讯、交通和标准化等等。由于这些具有公共产品的性质，因此有赖于政府投资建设。（3）战略性带头产业的技术创新。如电子技术、新能源、新材料、超导、基因、纳米等领域的技术创新，往往具有战略导向性，其社会收益往往远大于私人收益，政府应该促进这些领域的创新活动。（4）沟通信息，避免创新的重复性。市场经济有时候会在某些领域造成过度的重复投资，政府应采取一定措施加以防止。（5）增强国防竞争能力的特种技术创新。（6）创新的扩散。技术创新成果的扩散有益于全社会。但因多种原因，技术创新的自然扩散速度比较慢，因此需要政府采取适当的方式加快扩散速度。
二、财政激励科技创新的其体措施
（一）科技创新的政府政策和财政激励的具体措施。
近二十年来，世界各国根据各自的情况，采用了许多创新政策。一般来说，这些政策可以分为激励型、引导型、保护型和协调型四种。激励型政策的目的在于激发企业主动创新的欲望及为企业创造良好的创新外部环境；引导型政策着眼于产业结构调整，使企业明确国家倡导的技术发展领域和鼓励方法；保护型政策致力于对新兴产业和高技术产业的扶持；协调型政策主要是协调技术创新与其他方面的关系的措施。
由于研究和开发是创新活动的主要场所，因此政府的许多创新手段都是针对研究和开发的。一般来说，政府的创新手段有：
1.政府资助。从20世纪80年代以来西方各工业国的情况来看，政府普遍对创新给予直接的资助。因为有些技术创新需要大量的人力、物力和财力，而且需要各有关部门的合作来共同完成。另外，还有一些技术创新活动没有直接的经济效益，需要政府来进行。
2.政府购买。政府购买能够促进技术创新的原因是政府部门的需求构成了一个大市场。这种市场的保证有利于创新产品的问世，政府部门的购买起着“需求拉动”的作用，在产品早期阶段，这尤其重要。
3.税收优惠。税收优惠也是世界各国普遍采用的推动技术创新的手段，其做法是给新产品和研发活动以税收优惠待遇，包括调整税率和免税等等。如有的国家税法规定，企业科研费用可全额从应缴税款中扣除。
4.政府兴办公共研究开发部门。这种措施和专利制度截然相反，它通过建立政府研究所、实验室、资助大学研究等等，使技术创新活动公共化。美国、日本和欧洲各国都采取这种做法。经过几年的摸索，现在流行的办法是，政府组织实施竞争前的技术创新活动，然后让企业去开发这些成果的商业价值。这种做法的好处是能够防止重复研究，存在的问题是往往创新效率不高。一般公共研究部门的主要研究领域是基础科学、直接收益不大的技术科学。
5.合作性创新。由于许多技术创新的风险高、资金需求多、涉及技术领域多，合作性创新现在欧洲已经成为一个新趋势。美国和日本也有大量政府与企业的合作创新项目。这种合作既能够减少风险、减轻资金压力，又能够在技术上互补。（节选自《宏观经济信息研究》2001年第10期，国家计委宏观经济研究院）
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中宏网责任编辑：杨松
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