陈清泰 国务院发展研究中心
我国国有企业的改革，始终围绕着企业、政府、市场之间关系而进行。
企业与政府的关系集中于政企是否分开，如何分开；政企分开的核心是所有权与经营权能否分离，如何分离。这是国有企业改革克服传统体制弊端所要解决的主要问题。
在转向市场体制过程中，国有企业总体情况不理想，其原因不仅仅是企业管理问题，更重要的是存在体制弊端，企业治理机制不健全。实际情况表明，传统政企关系和企业治理机制存在着严重的制度缺陷，它不能在市场条件下产生健全的政府行为和企业行为。
在推进改革的过程中，我们经常感到困惑的是：如果所有权与经营权不分离，政府作为所有者直接经营国有企业，市场经济体制无法建立；如果所有权与经营权相分离，如何防止经营者渎职或滥用权力、保障国家所有者权益？
长期以来，国有企业按《企业法》设立和运行，企业资产是国家财产的一部分，企业并无资本金的概念。涉及企业经营的重要事项都要由政府主持决策，同时，政府或政府通过国有银行对企业的债务承担着连带责任。面对多变的市场和众多的国有企业，政府已鞭长莫及。为使企业有市场活力，政府就倾向于下放经营权。由于所有权与经营权混为一谈，在向企业下放经营权的同时，往往将所有权一并下放，为企业内部人控制一切提供了条件。当发现企业失控时，政府又倾向于上收权力。在上收所有权的同时，往往又将经营权一并上收，将企业管死。改革20年，我们已经沿着这一轨迹几度徘徊。这一难题困扰着政府也困扰着企业，使国有企业改革处于两难的境地。
在传统企业制度框架内，在向企业放权的同时，为防止失控、改善和加强对经营者的监督，政府和企业通过多种途径进行了大量探索。我们曾寄希望于企业党组织发挥“保证监督”作用，但党组织负责人与经理往往因“哥俩好”，考虑问题的角度和利益关系基本一致，而很难发挥作用；国家多次强调加强职代会的民主监督，这在涉及职工利益的有关问题上起到了积极作用，但对经营决策的核心业务，职工往往难以深入参与；政府一次次加强对企业重大经营、投资项目的审批，但由于信息严重不对称，“蒙混过关”往往并非难事；国家曾通过“财税价大检查”加强财经纪律约束，但往往以检查组与企业讨价还价，交一笔钱而了事；政府一再要求主管部门加强监管，但往往由于主管部门与企业各种关系过于密切而失灵；国家也曾派审计监察部门或党的纪检部门介入监督，这对企业有很大的威慑力，但能认真稽查的只是少数，大多由于内部人控制的严密和信息渠道不畅，只有经理更迭时才能发现一个个大漏洞。
1993年，党的十四届三中全会在确定社会主义市场经济体制改革目标之后，改变了“放权让利”的做法，提出了一个新的思路，即通过企业制度创新稳妥地实现所有权与经营权分离。
公司制度恰恰提供了一种科学，可行的所有权与经营权分离的制度安排，将其移植到国有企业，可以较好地解决长期困扰我们政府与企业——所有权与经营权的关系问题。
公司制度的转变，将使国家所有者退居到股东地位，以股东方式依《公司法》行使权利。由此形成了所有者拥有股权，即对企业重要人事、重大决策和收益分配的决定权，或称最终控制权；企业拥有法人财产权，即对股东和公司负责的企业法人财产的经营权，或称对法人财产的管理权、控制权。所有权与经营权相分离，分别由股东和企业法人两个主体独立运作。企业以全部法人财产对债务承担责任，包括国家在内的所有者只以投入企业的资本为限承担有责任。这样，既使企业中的国有资本仍保持国家最终所有，又使企业从股东和市场两方面获得激励和制衡，并做到自负盈亏。
由此，公有制、国有企业与市场经济能否有效结合的制度难题可以基本解决，符合社会主义市场经济体制要求的政府、企业和市场的关系可以理顺和确立。正如四中全会《决定》所指出，“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式”。（节选自《法人治理结构是公司制的核心》，《经济社会体制比较》2000年第5期）
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中宏网责任编辑：杨松
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