吴晓灵 中国人民银行副行长
导言：1994年，中国经济体制改革进入了又一个更高层次的发展阶段，金融体制改革的重要性愈加凸显出来。中国金融系统由过去的单一银行制转变为一个以中央银行为领导，国家银行为主体，多种金融机构并存的金融体系。作为中央银行，中国人民银行在金融系统行使政府职能的过程中遇到了一系列问题。时任中国人民银行体改司副司长的吴晓灵同志在“市场经济条件下经济理论教学与研究研讨会”上就中央银行如何通过宏观调控来解决当时中国金融体制改革遇到的问题作了精辟的论述。
金融体制改革的难点及对策
从整个金融体制的改革来看，它可分为中央银行的宏观调控体系、金融的组织体系、金融市场体系、现代化的管理体系四部分。
第一、中央银行的宏观调控体系。
改革中央银行的宏观调控体系有这样几个难点，即如何建立中央银行的组织体系，中央银行对基础货币的管理，用什么方法来控制住基础货币。
中央银行的组织体系。由于过去我们长期以来回避了这个问题，1993年以来大家对目前这种中央银行的组织体系提出了很多非议。因为组织体系的设立体现看其功能，一定的功能也要通过定的组织体系来实现。这两者是相辅相成的。我国最初在建立中央银行时，曾在文件中指出按经济区划来设立。1984年中国人民银行从身兼中央银行和商业银行双重身份中分离出来后，要单独行使中央银行职能了，就提出要按经济区划来设立，不设县支行。最后实行的结果是省省都设，市市都设。县支行刚开始保留了点，京津沪三大城市至今未设。直到1986年才开始全国普设。一些省到现在也没有普遍都设。这是因为许多县撒了人民银行以后，发行库由专业银行代管，出现了些不公平的现象。另一方面县级各专业银行相互竞争，作为政府也无法协调各金融机构之间的矛盾，所以就主张设立个人民银行作为中央银行，来协调各金融机构之间的矛盾。这样政府只要抓住个人民银行就把整个金融系统抓住了，直到1991和1992年，仍有不少省在不断打报告，要求增设人民银行县支行。但另一方面，人民银行层层普设机构之后确实带来了些问题。设了机构就要管事，就会向总行要资金权。最初，1985年资金权在总行和省行，从1986年普设了以后，市人民银行和县人民银行也逐渐得到了些资金权。结果造成了层层设机构，层层都想管点事，层层都向人民银行总行要点资金权的局面。各专业银行的分支机构也都受中央银行分支机构管理。
同时，中国人民银行有专项贷款权。这点遭到大家的猛烈批评。国外有人据此认为中国没有真正的中央银行。中国的中央银行从上到下有一个专项贷款指标。这个专项贷款有一部分是国务院点名的，由专业银行去具体办理。还有些老少边穷落后地区的开发贷款，由中央银行总行直接戴帽下达到省地市县人民银行分行，由人民银行自己放款。由于人民银行自己办业务，所以不少人认为中国没有真正的中央银行。人民银行自己办业务是由两个原因造成的。其一，这些确实是一些政策性业务，是赔钱的，低利息的，各专业银行不是很愿意干。但如果人民银行给了资金，给了贴息，实际上专业银行也愿意干。其二是按人民银行地方分行同志的话就是吃饭的钱。但这种体制造成了人民银行资金的分散。
由于长期以来我们对人民银行的性质认识不清，所以对人民银行的财务制度就一直没有确定下来。后来确定人民银行总行走国务院机关序列，各省分行走企业序列，实行利润留成。从历史上看，我国财政跟银行吃大锅饭吃惯了，并对银行的开支卡得比较紧，银行本身又有很多业务要做。特别是各专业银行有了利润留成之后，待遇非常高，中央银行与此相比就差距很大。这时，为了保住中央银行的队伍，就给中央银行的基层行也搞了利润留成。有了利润留成之后，基层行就有了利润动机，再加上有资金管理权和贷款权，就对中央银行加强宏观调控非常不利。
正是由于中央银行的利润留成、中央银行具体办业务、中央银行层层普设机构层层有资金使用权这些问题的存在，所以大家对中央银行普设机构提出了尖锐的批评，而且现在不论从国际上，还是国内经济界、理论界、中央各部委对中央银行提出的意见都是希望中央银行要按经济区划设立，取消县级支行。我们现在人民银行分行既有一定的规模调节权，又有一定的资金调节权，反而总行的资金调节权不是很重要，也不是很集中的。所以，1993年中央把省分行的资金权收回了，只留下了农副产品收购权及资金。调剂规模权也收上来了，只能给到各专业银行，从而在资金上解决了这个问题。
现在的问题是，在解决了资金问题之后，人民银行的分支机构还要不要按行政区划来设。这有两种意见。一种认为只要撤了香火，保证了资金的最高权，其他权力如调查研究、监督稽核、联行清算、代理国库等对宏观调控是没有影响的，所以可以保留中央银行的分支机构。另一种认为，只要保留了中央银行的整个队伍，会有两个问题。一是庞大的队伍不可能高薪待遇。现在中央银行有16万人，这么庞大的队伍，国家无法实行高薪待遇。而且由于专业银行和中央银行现在均取消了利润留成制，中央银行的福利待遇也不好解决。如果人数少，由精干的专家班子组成就可较好地解决这个问题。二是保持这么庞大的机构，以后随时都可能把资金权再放下去。这就会对国家的宏观调控产生不利影响。现实中各分支行确实也不停地向总行施加压力，要求有资金权，要求有规模调剂权，认为总行收了这些权力是对分支行的不信任，认为我国两级调控，地方上必须有金融的调控权。
中央银行对基础货币的管理。从理论上来说，各金融机构创造信贷存款的能力是无限的，但它们都受一个制约，即现钞发行权不在它们手里。所以当商业银行向中央银行提取现钞时，它就必须在中央银行中有存款。商业银行要使自己得到在中央银行的存款，中央银行就必须有一个资金运用。从理论上来说，只要中央银行控制住了基础货币，那么大体上来说就控制住了货币供应量。中央银行全部的控制艺术在于根据对经济形势和社会需要的判断，制定一个货币供给量，然后根据这个货币供应量决定需要吐出多少基础货币。
如果仅是这种技术性问题，只要中央银行有足够的自主权和独立性，还是不难处理的。我国的中央银行现在之所以控制不了基础货币，除了以上的技术原因外，主要是体制上的原因。这就是中央银行受倒逼机制的影响，无法自主地控制基础货币。
这种倒逼第一来自财政。由于我国经济体制改革走的是条放权让利和分灶吃饭的道路，使国家财政的财力越来越弱，但中央财政所担负的责任却没有大幅度的下降。14年改革，中央财政13年出现赤字，只有1985年是盈余。由于中央财政背了大量的包袱，就不得不面临着很大的支出压力。中央财政的困难最后就挤到银行，把财政困难转嫁给了银行。
这种倒逼第二来自各种金融机构，特别是各国有专业银行对中央银行的倒逼。长期以来，我国的专业银行一直不具备商业银行的机制，不特别注重经济核算，没有建立起一个以盈利性、安全性、流动性三性统一的经营机制。在这种情况下，各专业银行又承担了许多所谓政策性任务，保了许多不该保的国有企业，这时当专业银行钱不够，到中央银行来要钱时，中央银行就不敢不给。
第三个倒逼的原因在于中央银行自身体制确实有问题。中央银行有自己的利益冲动。在可贷可不贷时，这种利益冲动趋向于扩张。
用什么方法来控制住基础货币。大家知道中央银行有三大工具：贴现率〈包括贴现额度和贴现率〉，准备金率，公开市场业务。存款准备金率是各国中央银行都轻易不敢动的，票据再贴现业务在我国也不多，我国主要的货币政策工具是人民银行对金融机构的信用放款。如果要很好地协调财政政策和货币政策的话，应该开展公开市场业务。公开市场业务的最主要工具是财政债券。无论是长期的还是短期的，长期的可以通过回购协议来实现，短期的可以买断。通过公开市场业务来吞吐基础货币，最大的优点是公开。因为对于每个商业银行来说，不是直接把钱给你，而是谁吸收了基础货币谁就有贷放能力。这就解决了建立个比较合适的财政投融资体制的问题。
第二，银行的组织体系。
组织体系最重要的问题是各种金融机构在整个组织体系中处于什么样的地位，它主要有以下几方面的问题。
关于政策性银行设立问题。我国对中央银行的倒逼机制很重要的是专业银行兼有政策性业务和商业性业务，双重业务的存在使金融机构缺乏自我约束力。所以，大家提出要尽快分离政策性业务和商业性业务。但是否政策性业务一定要通过专业的机构来办理呢？并不一定。各国的银行体制有各种各样的形态，但根本的一条是财政要承担政策性亏损那块，即正常利率与优惠利率差额的那块。至于如何补贴则有各种各样的方式。一种是直接贴息的方式，即国家直接提出贷款方式，明码标价贷款多少，利息多少，补贴多少，由商业银行来办。一种方式是强行命令各商业银行资产的某一个比例必须用于某一个方面，比如存款的15%必须用于农业贷款，如果达不到这个比例，就执行高税负。这实际是一种隐蔽的税收。一种方式是财政拿出笔无偿的资本金，但规定你用我一份无息的钱，必须配上自己两份正常的商业贷款。一种方式是政府建一个金融机构，给了资本金后收得利润很少，不设利润指标。由于资本金本身没有利息，再加上吸收的其他资金，高成本的资金加上低成本的资金打平，就可以比较低的利息贷出去。总之，无论采取什么方式，都是拿了财政的一部分钱。但我国为什么非要成立政策性银行才能解决问题呢？原因在于我国实行的是公有制，从历史上来说从来不分你我，只有分了机构以后，在不同的机构才会从不同的角度说话。如果还在一个银行，还在一本帐上，就肯定会混着来用。
国有商业银行问题。长期以来，我们对国有商业银行树立利润目标有恐惧心理，怕因此而扰乱了金融秩序。对政策性银行也有误解，好像政策性银行就是一种赔本的银行。其实，政策性银行就其自身经营来说，绝对不能亏本。它也必须盈利，但它不能以盈利为目标。这是它与商业银行的区别。从功能上来说，政策性银行不具备创造支票存款的能力。商业银行则可以创造信用货币，而且它内在于企业生产的三个环节之中，必须以盈利为目标。我们知道单个资本在生产过程中存在着货币形态、生产形态和商品形态。同样在商品社会中也存在着借贷资本、产业资本和商业资本。如果一个个别资本在这种循环上处于货币形态时得不到正常的盈利，就意味着整个资本循环不能正常运转。同样，如果整个社会资本在借贷资本这阶段不能产生正常利润，那么整个社会资本的循环就是不正常的。如何把我国的国有专业银行转变成国有商业银行，除了必须把政策性业务分离出来外，主要是在经营机制上要把经营的风险真正放在专业银行身上，让其自负盈亏。目前，我国的信用工具之所以没有利率的差别，是因为把国家信用、政府信用、企业信用混在一起的缘故。所以人们认为国家银行就等于政府，如果国家银行倒闭了，就好像政府不行了似的。其实，他们之间是有差别的。在健全的市场经济中，国有商业银行的信誉与政府的信誉是有区别的。这里不仅政府的信誉与银行的信誉不能完全等同，而且中央银行的信誉与商业银行的信誉也不能完全等同。只有中央银行的信誉与国家的信誉能够等同，因为中央银行的信誉是以一个政权的存在为基础的。如果作了这种区分，社会就会对商业银行产生种很强的约束力。如果真正要想对银行产生约束力的话，国家银行也应允许破产，孙子曰：置于死地而后生。允许破产就是为了不让它破产，你不允许它破产就恰恰在促使它破产。因为如果没有死亡的威胁，没有破产的威胁，当它放款时，它是不谨慎的、不慎重的。只有当它有了死亡、破产的威胁之后，放款才是谨慎的、慎重的，是能够提高资产质量和约束能力的。
当然，我国专业银行转型面临的一个巨大困难就是它们都有大量的呆帐和包袱。这在清产核资过程中，有待于进一步的处理。但可以肯定，今后商业银行是金融体系的骨干因为它们是创造货币的主体。
关于非银行金融机构。在金融体系中，除了中央银行、商业银行之外，还存在大量的非银行金融机构，它包括保险公司、城乡信用社、信托投资公司、财务公司、租赁公司等。从严格意义上讲，我国的城乡信用社不是非银行金融机构，因为它具有支票的创造功能，所以实际上是小的商业银行，只不过其资本金的构成与国家银行、股份制银行有所不同。我认为，按其标准功能来说，城乡信用社要走股份化的道路。由于目前社会上还接受不了，所以当前从政策制定来说还主要强调其合作的一面，但从发展趋势来说则要更多地强调股份这面。对于非银行金融机构要严格界定资金来源、业务范围和规范经营。对各类金融机构，我们要实行分业管理。
第三，关于金融市场体系。
证券市场。这首先是股票市场。我认为，我国股票市场目前的发展是很不正常的，市盈利率过高。应该说，我们发展股票市场的初衷是发展资本市场。但现在我们的股票市场的投机性远远大于它的投资性。任何市场，没有投机是不行的。但过度的投机只能给社会带来泡沫。这有三方面的原因。其一，也是最根本的是我国企业股份制的改造落后于股票市场的发展。没有规范的股份制企业的发展，却有大量的非规范性股票的发行，还有一些非规范股票的上市。其二，由于我们股票发行量小，而投资需求大，过度的需求只能引起股票价格的急剧上涨。这时支撑股票市场的动机就是“还有傻瓜在后头”。大家都不寄希望于这个企业的盈利和积累，而寄希望有人以更高的价格从我手里买走股票。在这种情况下，股市的剧烈波动是必不可免的。股票市场上的正常投机只有对资本市场上的投入有促进作用才是有意义的，但我国的股票价格严重地背离了资本的收益率，所以是非常不正常的。其三，从1992年以来，银行的许多资金进入了股票市场，从而加重了股票市场的这种供需不平衡，等于起了一种推波助澜的作用。
证券市场的另一部分是国债市场和企业债券市场。在房地产和股票市场奇高收益率的影响下，国债市场几乎无法维持。国债市场本来应该是个收益率比较好的、稳定的市场。但要办好这个市场，一是要使国债的利率变成正利率，这是金融市场发展的一个很重要前提。二是要打破泡沫。如果金融市场没有正利率，又有那种畸形的泡沫式的高收益率，金融市场就永远不可能正常发展。为什么有人敢冒风险去搞利率24%的集资，就是他们看到了有50%、100%、甚至百分之几百收益率的存在。而我国房地产和股票市场又确实有这么高的收益率。国债和银行储蓄又确实有负利率。高利息的吸引，负利率的存在，使公众敢于冒风险去参加这种高息的、不规范的集资。这两种情形的鲜明反差，形成了不规范集资存在的土壤。1993年几次提高利率后，对抑制泡沫和非法集资是有好处的。当然，现在利率也没有提到理想的程度。
在利率问题上，中央银行和政府面临着两难选择：低利率，滋长的是腐败，纵容的是通货膨胀，会给社会带来不安宁；高利率，要倒闭一批国营企业，解雇一批工人，也会带来社会不安定。所以往往是两勇相权取其轻，就看那个为轻了。现在中央认为适当提高利率，不要提得太多，保持适度通货膨胀，不要太高，可能有利于中国的稳定。当然这种措施效果如何，有待于今后经济社会发展的实践来检验。由于谁也没有经验，所以只能采取这种试错法。
同业拆借市场。同业拆借市场是金融市场体系中一个很重要的方面。正常的市场应该是，资金自求平衡的金融机构，如果有多余的资金，可以拆给向中央银行融通资金的贷差行。这可以减少中央银行基础货币的投放。我国的同业拆借市场则是个逆向的、扭曲的市场，是从贷差行拆向存差行的市场。
我国之所以会形成这种逆向调节，一方面是中央银行管不住自已的基础货币，另一方面是体制外的企业和体制外的银行，其风险承受能力和盈利能力都高于体制内的企业和银行。从经济上来讲，它有合理的面，但从金融体制上来讲，它又有非常有害的一面。这就是今天中国经济所面临的矛盾。要解决这个问题，只能堵住旁门，开出正门。把金融业中这种扭曲的、通过贷差行向外吐的渠道堵住，同时根据客观经济条件适当地调整银行正常的年用规模和社会的信用规模，让它有一个正常的渠道。
外汇市场。1993年曾有段人民币的急剧贬值，我认为是不正常的。中国的国民生产状况，中国外贸收支情况，说明中国不应该是个汇率不断贬值的国家。问题出在我们的外汇市场是个不完整的市场。我们的外汇并没有允许其都进入到市场中去，而是实行的额度留成。这样，企业一边拿着额度，有外汇的使用权，一边又拿着人民币去进行生产，无形中就加大了对外汇的需求。如果我们取消额度留成，让所有企业按市场汇率结汇，这时企业就面临两种选择：或者持有外汇，现在国际市场上外汇利率是很低的；或者持有人民币，人民币利率比较高。而且企业要生产是要用人民币的。如果人民币银根比较紧，取消额度留成增加外汇市场的外汇供应，人民币的汇率就会恢复到正常状态。要下决心解决汇率并轨问题。（节选自《关于中国金融体制改革的几个问题》，《经济社会体制比较》1994年第1期）
郑重声明：本专题所选文章未经文章版权所有者许可，不得转载或摘抄。
中宏网责任编辑：杨松
|