王君 世界银行驻中国代表处。本文纯属个人观点，与所在机构无关。
1997年英国工党政府上台以后，把银行监管职能从英格兰银行分离出来，成立了综合性的金融监管服务局，统一负责对银行、保险、证券以及其他非银行金融机构的监管。此后，澳大利亚、日本和韩国也实行了类似改革。再加上有些新兴市场经济国家，也在考虑设置综合性监管机构，给人的印象，似乎综合性的金融监管机构正在成为时尚。随看WTO的临近和混业经营的呼声日隆，在中国也不断出现设立综合性金融监管机构的建议。
中央银行在金融监管中应起到什么样的作用呢？今后应该注意那些问题？这些正是本文要讨论的问题。
一、中央银行在金融监管中的作用
从世界范围看中央银行为了维持货币和金融稳定，除了制定和实施货币政策以外，还承担支付体系和金融监管的职能。随着综合性金融监管机构的出现，一些中央银行丧失了监管职能。不赞成中央银行负责金融监管的理由主要有两点。一是中央银行的货币政策和金融监管之间有利害冲突。当单个银行或整个银行体系出现流动性困难的时候，中央银行以最后贷款人的身份提供流动性支持，既容易产生道德风险，也具有通货膨胀效应，与中央银行稳定货币的目标背道而驰。二是有人认为，金融监管涉及大量微观的和具体的活动，会影响中央银行集中精确度力搞好货币政策；反过来，中央银行在货币政策制订和实施方面的繁重任务会影响银行监管的专业化建设。
中央银行如果不从事银行监管，是否会妨碍其稳定金融的目标？反过来也可以设问，独立于中央银行的监管当局，假设其专业化程度确实得到提高，但是如果没有宏观经济的稳定，是否能真正实现有效的银行监管？我们从以下方面来讨论这些问题。
第一，货币政策与金融监管政策的协调。货币政策不仅影响资产的相对价格，而且往往决定某些行业和企业的命运。例如，中央银行调整利率的决定，会通过净利差的变化影响商业银行的利润水平。在极端情况下，过于狭窄的利差甚至可以使经营状况好的银行陷入资不抵债。因此中央银行在制订货币政策时，必须充分考虑金融机构的财务状况，避免由于货币政策失误而触发银行危机。反过来，银行监管政策也会抵消货币政策的作用。以资本充足率的反周期性质为例，当经济处于衰退的时候，无力偿还银行贷款的企业增多，银行的不良贷款增加，因此需要计提更多的专项贷款损失准备金。假定其他条件不变，这时银行如果要保持较高的资本充足率，不得不减少新发放的贷款，甚至还要设法提前收回贷款。如果惜贷成为银行的普遍行为，就会出现信贷紧缩，从而使经济衰退加剧或延缓复苏的到来。在这种情况下，宏观经济政策目标和审慎监管目标会发生冲突。由于这一原因，银行监管当局的资本充足率要求应该是顺周期的，即在经济景气时要求银行补充资本，这才有可能在经济衰退时适当放松资本充足率要求，使银行保持合理的信贷能力。
货币政策和金融监管之间的协调关系，在防范和处理银行体系性危机方面尤为突出。商业银行的性质决定，即使那些资本充足的银行，也可能会产生流动性困难，甚至会由此引发系统性的银行危机。单纯的银行监管机构没有创造货币的功能，因此也没有能力提供流动性。相比之下，中央银行独到的创造货币的功能，使它有能力在必要时以最后贷款人的身份有条件地向陷入流动性困难的银行提供资金支持。中央银行要妥当运用最后贷款人职能，有必要充分了解具体银行的经营状况。如果中央银行没有监管职能，会发生其信息、责任、权力的不对称，并由此导致最后贷款人职能运用过滥，从而引发道德风险；或运用过严、过迟，从而错过防范银行危机的最佳时机。
即使在成立了综合性金融监管机构的发达国家，也都为银行危机时的资金救助问题做了正式安排。在银行问题较多、金融危机概率较高的国家，现实会逼迫中央银行频繁地行使最后贷款人职能。如果把金融监管职能从中央银行分离出去，显然不利于防范和处理金融危机。对市场退出成本货币化，在相当长的时间里也许是不得已的选择。这就更加需要金融监管和货币政策之间的协调配合。这样，由中央银行绕负责货币政策和金融监管，可以减少协调成本和避免延误决策的时机。
在中央银行不直接负责金融监管的情况下，是否能够保证二者之间的有效协调呢？在实行英美法系的国家，法律除了较好地保护债权人之外，还给政府部门之间的协调与合作留有了充分余地，使政府机构之间可以通过备忘录等形式，协调应对不断变化的形势。英格兰银行和金融服务局就是在这种法律体系内实行互相介入。英格兰银行和金融服务局的负责人交叉参加对方的理事会。澳大利亚、日本、韩国的中央银行和金融监管当局之间也有类似安排。即使这样，这种安排只能涉及重大的宏观层面上的决策，充其量是一种补救措施，不可能完全代替客观上必须的那种密切协调。而在那些实行欧洲大陆法系的国家〈例如相当多的发展中国家〉，政府部门之间的协调则更为困难。在这种法系内，把银行监管保持在中央银行内部，也许有助于降低协调成本。
中央银行为了审慎的目标提供的流动性支持是否与货币政策目标矛盾呢？如果具体分析，会发现这种矛盾发生的概率很小。因为向单个银行提供流动性支持，不至于造成通货膨胀压力。而如果整个银行体系发生流动性短缺，银行系统发放贷款的能力减弱，实际上具有通货紧缩效应，中央银行提供流动性也不会触发通货膨胀。
第二，货币政策信息与银行监管信息的互补作用。中央银行通过支付清算体系，可以方便地监控银行的资金流向和流动性，也可以通过非现场手段收集银行信息。但是通过现场检查获得的单个银行的具体印象，是无法替代的第一手资料。中央银行如果既负责货币政策也负责银行监管，银行监管与货币政策司局之间的信息共享就比较容易实现。至少中央银行的高层领导可以随时获得来自两方面的信息。但是，倘若银行监管职能由中央银行以外的独立监管机构承担，信息的交换就会出现机构性的障碍。几乎所有银行保密的法律都规定，现场检查中获得的银行信息不得向第三方提供（司法机关犯罪调查除外）。有些国家，例如英国，通过在中央银行、财政部、金融服务局之间签订谅解备忘录的办法，对信息共享作出明确规定。这种办法只能在一定程度上解决信息共享的问题，跟中央银行直接从事监管获得第一手信息，在时效、详细程度、完整性等方面不能相比。发展中国家的信息质量较差，尤其是公共领域的信息更差，不能指望通过普通意义上的信息共享进行有价值的分析，因此货币政策和金融监管两方面信息的互相依赖程度更高。
第三，发展中国家银行监管的环境与目标。在成熟的市场经济国家，由于法制、会计等基础设施健全，市场约束力强，金融机构有较好的治理结构和内控机制，再加上金融监管框架和较高的人员素质，金融监管基本在一个相对稳定的条件下进行。这些条件容许监管人员高度分工和专业化，监管行为也基本上可以保证连续性。相比之下，在发展中国家，上述条件尚不具备。监管当局在人才和资源匮乏的情况下既要解决历史遗留问题，防范随时可能爆发的局部和系统性金融危机，又要进行监管框架的建设、监管法规和程序的开发与不断修订、促进金融市场机构的发展，以及制订银行业重组中涉及的公共政策。这样，消费者保护虽然不是奢侈品，但是与发达国家相比，毕竟紧要的程度不同。此外，在银行业占主导地位。并且银行资产过度集中在少数几家大银行的情况下，中央银行如果没有监管职能，就没有对银行行为施加影响的能力，因此其宏观经济政策效果就会大打折扣。
第四，中央银行的特殊地位与监管的独立性。凡是那些在中央银行以外成立综合监管机构的国家，一般要通过立法解决监管机构的独立性，以及通过向监管对象收费解决资金来源问题。但是，发展中国家很难做到这点。相比之下，由于传统和专业的原因，中央银行比其他政府部门享有较多的独立性。并且由于货币创造功能，中央银行的资金来源总能得到最起码的保证。倘若金融监管从中央银行分离出去，则可能导致监管地位的下降。
综上所述，银行监管职能留在中央银行，从理论上看似乎利大于弊。值得注意的是，即使赞成综合性金融监管模式的人，对此也持谨慎态度。甚至英国金融服务局的总裁也认为，发展中国家不具备综合性金融监管机构的前提条件。英国著名学者古德哈特，以及泰勒、考夫曼和保利等人，也都持同样见解。
但是应该指出，货币政策与银行监管政策的协调与互补作用不会自动产生。如果没有正确的金融监管理念和制度，没有适当的外部监督，即使银行监管职能保留在中央银行，信息共享和政策协调也不会实现。货币政策和银行监管之间的关系既可以产生积极的效应，也可以被滥用，因为中央银行创造基础货币的能力可以方便地被用来弥补监管的失败。由此可能诱发的道德风险，在平时会削弱监管当局为构造监管体系和框架所必须作出的努力，以及在面临潜在的金融危机时拖延采取果断措施，从而最终加重纳税人的负担。本文多次提到的金融监管专业化问题，实在是实现有效银行监管的必要条件。实践证明，与中央银行同时负责货币政策和金融监管的情形相比，一个专门行使监管职能的机构，既有动力也有条件在金融监管的专业化方面作出持续不懈的努力。
二、我国在金融监管机构改革方面须注意的问题
任何一次机构变更，都会引起人心浮动，导致制度和程序的破坏，造成文化、信息、资产和人才的流失，甚至至少在近期内会削弱监管的有效性。因此，机构改革须慎之又慎，不能过于频繁和随意。从别国经验来看，凡是进行机构和制度方面的大手术，都要借助于外部的专业力量进行总体设计。例如，英国、澳大利亚和香港金融管理局在机构改革和设计监管框架方面，都聘请国际管理咨询公司帮助研究。而这些都是国际上声望卓著的中央银行。我国银行监管若要赶上国际水平，也必须借鉴他国经验。如果目前由于种种原因，改革的思路和问题不愿意为外人道，至少应总结以往的教训，对近两年来的实践认真研究，避免重犯错误。应该区分“硬件”（即机构设置）和“软件”（即机制改革）两方面的原因。当前银行监管方面的问题，肯定不仅仅出在硬件上，甚至根本不在硬件上。未来的金融监管机构改革至少应注意以下问题：
第一，应该努力消除目前的监管分割状态，实现统一监管格局。如果从监管对象的角度看问题，会发现银行受到来自多方面的但却是不一定有效的监管。监事会、银行监管司、外汇局、财政部等等，都对银行监管的全部或某一方面享有权力。其结果必然是监管的重复和漏洞并存。为了解决这个问题，可考虑设立银行监管委员会。这个建议曾有很多人提出过，但是目前采纳的时机比较成熟。银行监管委员会定期研究金融体系中的突出问题，交换金融监管信息，协调各方的立场和政策。银行监管委员会的秘书处，可以设在中央银行。中央银行在委员会的指导下，独立实施银行监管。这样，既可以提高银行监管的地位，又能保持现有格局的连续性。这一建议的优点是不增加新的机构。
第二，应该设立专门的司局负责监管政策的研究开发。即使在那些监管框架相对成熟的工立国家，监管政策的开发研究也受到高度重视。而对于发展中国家，监管政策的开发研究就更为重要。首先，监管政策的制订包括审慎监管规章的草拟，但是也包括对原有规章的不断修订和补充。以往人们不重视监管政策的研究，对如何组织这种研究也不甚理解，以为是研究所（局）的职能。结果，日常监管（尤其是现场检查）中发现的大量监管政策过时、矛盾、不足，以及金融创新等问题，无法快速地传递给专门的监管政策开发部门加以解决。脱离实际的综合性研究部门，因为缺乏专业性，研究人员没有实践经验，因此无法满足监管的实际需要。同样，在监管司局内设的研究处室，因人力不足，也达不到政策要求，并且出现司局之间政策开发研究的重复与矛盾。
香港、马来西亚和匈牙利等监管机构长期以来的成功做法，是在监管机构内部，与监管的实施部门平行设立专门的监管政策开发研究部门，其人员配置不少于从事监管的实施人员。并且两边的人员定期轮换，使监管政策开发研究人员接触实际，也使监管实施人员得以提高政策水平。监管政策的开发研究人员知识结构，应该包含足够的经济、金融、法律方面的人才。这种专门的监管政策研究开发功能，还有助于保证监管规章和方法的连续性和稳定性，避免以运动式的口号和行为代替持续有效的金融监管。
第三，必须明确总行与下级机构之间的定位和责任分工。一般来说，总行应集中制订政策、法规、标准、程序，并提供统一的培训和资格认定，以及重要的监管决策和国际合作。下级单位主要是执行总行的政策，在授权范围内操作，并将执行中的问题和建议及时反馈给总行。只有在地方情况特殊并经总行授权的情况下，才能制订地方性规章。但是目前的实际情况与理想的做法相去甚远。媒体（尤其是《金融时报》）经常正面报道，人民银行下级单位制订了这样或那样的监管制度。这种现象是不正常的，是银行监管组织和管理混乱的表现。除了因地区和其他条件的差异以外，出现这种现象，要么是下级单位越权，在善意地忙于本来属于总行权力范围内的事；要么是总行因资源和专业上的局限，导致客观上的失职，而形势又迫使下级机构不得不越俎代庖。或者下级机构越权与总行失职兼而有之。无论如何，在新的机构改革中，一定要通过明确的机构定位和职责分工，避免这种不正常的现象。
第四，必须恢复和加强现场检查的力量。英格兰银行的传统做法，是本身不从事对银行的现场检查，靠君子协定和外部审计的力量达到监管目标。相比之下，美国的监管当局有非常强大的现场检查力量，按法律规定的周期，对银行进行常规检查或特殊检查。在发展中国家，现场检查是不可或缺的。经验证明，按照专业化分工和不断规范的程序进行现场检查，能够发现其他方法无法得到的银行信息，包括对银行高级管理人员的人品与能力的直接考察。在金融机构内部控制薄弱金融秩序混乱的情况下，现场检查更是绝对必要的。本文的目的不在于提出具体的改革方案，但是现有的21个监管亦很容易改造成专门的现场检查机构，但是总行必须在战略、标准、程序等方面形成强有力的领导，并对基层的现场检查人员提供指导和培训，否则终将是一盘散沙，达不到目的。
第五，也是最重要的，是吸引和挽留优秀的监管人员。机构的设置毕竟属于硬件的范畴。软件方面的内容，例如监管理念、监管框架、监管程序、监管方法、监管人员的资格以及培训与认证等等，其实更加重要。而在所有的软件范畴内，最重要的是人的问题。高素质的人员和强有力的领导能使一个软弱的组织机构有效地运行，达到有效监管的目的；反过来，低素质的人员和软弱的领导也会将好的监管机构弄得一塌糊涂。发达国家的经验证明，一个监管人员至少需要5年的反复培训和现场检查，才能成为独当一面的现场检查的主查人。培养人不易，留住优秀的人才更不易。因为，一个人品与专业俱佳的监管人员，恰恰是金融机构竞聘的对象。从原理上说，留住人才需要适当的激励机制，例如报酬在原则上应略高于金融业平均水平。但是物质上的刺激不是唯一的办法。一个高度专业化、地位显赫，既有威慑力又有可信度、受到国内外同行和监管对象尊重的金融监管当局，本身就对专业人员有巨大的吸引力和凝聚力。而这样的一个监管当局，首先要有明确的机构目标，以及健康的机构文化和正确的理念。只有在一个相对稳定的机构框架内，容许各类各级监管机构之间不断磨合，反复纠错，才能不断自我完善，逐渐培养先进的理念和文化，形成完善的监管框架和掌握国际公认最佳的监管方法。
第六，要重视对新旧机构变更管理的研究。针对机构改革过程可能产生的人心涣散、人才流失和资源浪费等问题，有必要对如何实现从现有体制向新体制平稳过渡事先作出安排。管理科学上把这个问题作为一个专题研究。在实践中，几乎所有国家的机构改革都面临这一挑战。有的机构变更后，还是原班人马做同样的事情，结果换汤不换药，达不到机构改革的目的。因此，新的机构改革应该把如何实现过渡作为改革方案的组成部分统一考虑。
总之，没有根本性的改革和专业化的设计，单纯的机构变更结果只能是再次走弯路。重要的是按照《巴塞尔核心原则》中关于有效银行监管的前提条件，审视银行监管机构和监管现状，并在此基础上采取根本性的改革措施。（节选自《金融监管机构设置问题的研究》，《经济社会体制比较》2001年第1期）
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