B·列维 P·斯皮列尔
一、规制问题的解决框架
包括规制设计和国家制度秉赋的一段框架决定了关于每个国家怎样——和怎样更好地——解决其规制问题的经验分析。该分析还解释了这种解决为什么采取它现有的形式，并且说明了规制结果和私人公用设施绩效的关系。
规制设计中的治理和激励。为了理解国家对特定规制程序和制度的能力，我们把规制看作一个“设计”问题是有益的，它具有两种成份：规制治理和规制激励。治理结构使一个社会形成一种机制，约束了规制者的任意决定权范围，解决了这些约束造成的冲突。规制的激励结构包含管理定价、补贴、竞争和准入，以及相互交流等项的准则。
实际上，所有关于规制的理论著作都一度把规制激励结构当作中心问题，却无视规制的治理。我们的一个重要观点是，过分强调激励是不妥的。虽然激励确实影响绩效，但是只有当合适的规制治理结构到位，它才能充分发挥作用。
规制治理和激励对于决策者来说是选择的变量。这种选择受特定国家制度秉赋的限制，后者决定了国家规制问题的形式和刚性，以及解决这些问题的选择范围。规制激励的选择还受制度秉赋和规制体系所包含的治理特性的限制。
制度秉赋和规制治理。按照诺斯等人的观点，一个国家的制度秉赋有五个要素：
1、方法和行政制度——任命立法者和决策者，制定和执行法律和规制，和决定这两种制度相互关系的正式机制。
2、司法制度——任命法官，决定司法内部结构，和公正解决民间团体和国家之间纠纷的正式机制。
3、习俗和其他非正式的但被广泛公认的规范，这些规范暗中限制了个人和机构的活动。
4、社会中标志竞争的社会利益和它们之间的平衡的符号，包括意识形成的作用。
5、国家行政能力。
这些要素没有一个是纯粹静态的，虽然在一个特定的国家，它们变化通常是缓慢的。
制度秉赋和规制激励。为了促进福利，规制的激励结构应当鼓励投资，有区别地实行有效定价，推动新的服务和技术。但是规制激励不能在制度真空中实现。它们将受国家的制度秉赋、分权政治和规制治理结构性质的影响。
首先，这些约束考虑的是国家的制度秉赋对规制激励的影响。行政能力——国家专业人员稳妥操纵复杂的规制概念及其程序而不增加麻烦和引起诉讼的能力——对复杂规制设计的实现有极大的相关性。需要整体实施的规制体系在行政能力弱的国家不会有效地发挥作用。
分权政治可以同规制鼓励所能达到的分布性效率相冲突。对从商务到居民迸行交叉补贴的需求，作为许多国家电信政策的共性，经常转化成长途电话和国际电话的高价。交叉补贴的强制限制了利用竞争优势的潜力。
最后，也许重要的是，一些国家规制治理的制度现实会将规制激励的选择范围限制在三流甚至四流水平。在一些国家，限制行政专权的唯一方式是撤消几乎所有的行政斟酌决定权。这将限制那些缺少内部灵活性的国家对规制激励设计的选择。在电信中，技术变革日新月异，而这种规制的僵化将付出昂贵的代价——但是不对任意行政活动作适当限制，其代价也是昂贵的。
但是即使有这些限制，国别研究表明，决策者在规制治理和激励结构的设计方面仍保留了广泛的斟酌决定权。实际上，当国家在其制度同其规制治理和激励设计之间达到良好状态时，公用设施绩效将是最优的；而当规制设计不考虑制度现实时，这种绩效将是最劣的。
二、规制体系和效率
成功的规制政策鼓励私人投资和有效的运作，这就需要发展约束任意行政活动、从而鼓励私人投资的规制治理结构以及推动效率和投资的规制激励。制度秉赋和规制治理的要件影响到规制激励结构在个别的国家环境中发挥作用。
为了考察这种关系，我们先来看看案例国家采用的某些规制激励结构的效率特点，暂时把制度秉赋和规制治理要件的限制放在边。然后再重新介绍这些约束，说明为什么这些国家要作出现行的选择，并探讨他们是否可以作出更有效的选择。对加于规制体系的全部约束的研究表明，一些国家如果其规制体系整体上是有效的，那么只有采取二流或三流的办法才能获得规制管理。
1．竞争
竞争可以有力地刺激创新和技术效率。当一个国家的主要电信公司不能有效建立通讯网络时，标准的措施是把竞争引人该部门。人们热烈争论的问题是，电信服务趋于缩小边际费用，从而导致垄断因素的形成，使竞争成为不可能的事情。随着电信技术的迅速发展，明天的答案可能不同于今天。然而，人们似乎同意在附加值、长途服务和补充网络（光纤，细胞网络）方面电信有着展开竞争的广阔领域。但是在垄断权力不是必需的环节上，只有供应商和服务商的应备互连(ready interconnection)得到保证时才能造成竞争机会。在主要供应商有可能对进入网络行使垄断权的环境中，互连的规则可能需要明确加以规定和强制执行。
在案例国家中，规制体制推动竞争的程度具有很大差别。牙买加的政策显然最严厉。只有一家公司获得在25年内提供一切电信服务的独家特许。在菲律宾，获准提供电信服务是个具有很高歧视性和政治化过程。阿根廷把独家区域性特许授予了两家公司，让他们在10年内提供所有本地和长途的话务服务（但不是增值服务）。有些服务领域开始就允许竞争。智利和英国的规制体制对准入的限制最少。规制者在批准各种电信服务的进入申请时表现出宽宏大量，使互连得以顺利发展。智利还有自由许可政策，互连规则以及保证获准公司能够运行的实施机制。智利体制包括一个透明和公正的程序，通过它来确定哪些活动是非竞争性，需要置于价格控制之下，哪些活动是竞争性的，可以不予控制。
整个说来，只有智利和英国接近拥有推动竞争的规制体系。但是我们不能过早得出结论，认为其他国家为竞争而采取的政策就是错误的。在一些国家，制度和规制治理的基础不宜支持一个灵活的规制体系，使它能够利用一切竞争机会促进技术变革。
2，价格控制
价格控制机制同样影响效率。牙买加、智利和英国采用了不同的价格控制方式（阿根廷的体系太新，不易评估，而菲律宾的体系又太含糊）。只有牙买加追求一个直接回报率的体系。该规制体系的缺陷很多，但是这里只谈有关的三点。第一，为公用设施规定一个特定回报率的规制体系不利于自由进入，因为竞争的进人者会使回报率低于限定比率。实际上，牙买加只批准了一家公司来垄断整个电信服务。第二，在回报率规制下，公司原则上可以在服从整个回报约束的条件下自由确定自己的价格，只有这样，不同服务的价格才能反映提供不同服务的成本。但是在实践中，牙买加为防止电信公司取得最大化的分配效率也限制地方话务的定价。第三，回报率规制要求规制者监督公用设施的收人、成本和资本额，以保证公用设施在强制回报率上限之内运行。这是一项复杂而艰巨的管理工作。
智利也对非竞争的电信活动采用了回报率规制，但是具有完全不同的性质。回报率的计算使用了资本资产定价模式，它接近于所推断的竞争厂商能够获取的风险调节所得。智利的规制者把这些信息输进另一个模式，产生了与目标回报率相一致的详细而有效的最高价目表。最高价目表被用于电信市场的规制部分。但是需要指出的是，智利允许进入这些规制部分。
智利正确贯彻的基准规制具有许多鼓励效率的重要特点。它的价格是分布效率的。公共设施没有锁定在规定的回报率内，因此能有效地激励人们追求技术效率的静态收益和控制成本。只要具有理论绩优的厂商的价目表得到相对和经常的重新测定（智利每5年重新测定一次），公用设施就能受到鼓励与国际最佳做法保持一致。
英国采用的是价格封顶体系——即RPI—X（零售价指数减某一可调的未知因素）——分享了基准规制效率增进的许多优点。从原则上讲，规制者的工作仅仅是为一揽子服务规定一个完整的价格上限，并监督公用设施不要超过这一限度。在实践中，英国的规制者也要对私人服务业的价格提高作出些约束。由于RPI—X以价格保护为目的，公共设施就会受到激励去追求技术效率的静态和动态收益。而且，与传统回报率方式不同，自由准入不会与RPI—X规制相冲突。因此，受规制的厂商将在市场压力下提高该产业潜在竞争环节的技术效率。如果竞争压力不够，规制者能够通过紧缩RPI—X公式中的X来鼓励创新和升级。
三、制度秉赋和规制承诺
投资和效率的目标是相反的。5个案例国家中私人公用设施的规制显示出解决这一问题和其他问题的最好方式，从一个国家到下一个国家各有不同。正如本文前面提出的分析框架所指明的，造成这种差别的原因是国家的制度背景。五个案例国家的证据说明制度秉赋影响到一个国家能否为其制度体系适时地作出有效的治理设计，如果能的话，这就是该设计的形式。
实施规制制度的三个国家己经成功地强制管理部门实行权力分散，并取得对规制制度改变的管制。在三个国家中这些管制表现各有不同，这反映了它们各自的制度禀赋的不同：
为了强化国内制度软弱的国家，国际投资保障项目是促进创新的一个条件。类似世界银行这样的跨国组织能给私人投资者〔和出资者〕提供防范包括行政性征收在内的非商业性风险的保障。这些保障措施往往是根据东道国的要求所提供，因此在私人投资者需要保护的情况下，那些东道国责无旁贷要为这些保障承担费用。不能承担保障费用往往在与重要的国际组织关系中造成成本极高的矛盾冲突，因此，在国际社会中保持良好的国家声誉，同时能够坚持规制约束的义务，这对双方都是强有力的约束，这约束将保证某些承诺不会复归到行政性征收。
私人公用设施要取得成功，最为关键的是规制体系要符合本国的制度条件，如果一国所实行的规制体系与其制度不相符合，那么力图通过公用设施私有化来改善它们的运作状况，将可能导致令人失望、互相推诿的后果，从而引发重新国有化的要求。（节选自《规制、制度和承诺：电信比较研究》，《经济社会体制比较》1999年第3期）
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