赵黎青
作为发达的市场经济国家，日本与美国在政府对金融的管理方面，既有共同之处，又有明显的区别。比较两国政府金融管理的异同，对我国金融体制改革有重要的借鉴意义。市场经济中国家对金融的管理，主要有三个方面，即金融行政管理、金融宏观管理和金融管制。
一、金融行政管理
金融行政管理，一般指政府或法律授权机构依据法律对金融机构的设置、经营行为、业务内容等系列金融事务进行的直接管理、检查和监督。金融行政管理的方式主要有：核发营业许可证，制定与实施管制规章条例，进行财务检查和监督等。日本实行的是一元化金融行政管理，美国则实行多元化金融行政管理。
日本全国的金融行政管理事务，由大藏省统一负责。大藏大臣是金融行政管理的最高首长，权力广泛。大藏省负责全国的财政与金融事务，在金融方面设有银行局、证券局和国际金融局。银行局负责对金融体制的调查、规划和提案，对日本银行、其他政府金融机构以及各类民间金融机构实施行政管理和监督，并进行行政指导。证券局负责对证券交易体制的调查、规划和提案，制定与实施对证券交易机构的管制规章和条例，对证券报告书和企业财务进行审查和监督。国际金融局负责有关国际资本交易事务以及充分利用外资的政策制定与实施。
美国的金融行政管理，是由众多的政府机构组成的、权力分散的多元体制。这金融行政管理体制的基本框架，是根据国会在很长的时期里先后颁布的系列有关法律建立起来的。各个金融管理机构都有自己专门的管理与监督的对象，有自己的管辖范围和管理重点。各金融管理机构在管理的职能、内容建立起来的。各个金融管理机构在管理的职能、内容和范围上，存在看不少交叉或重叠。
美国金融行政分为联邦和州的两级管理。每个州政府都有自已的金融管理机构，负责制定本州的金融政策与管理规章。州金融管理与监督的主要对象，是在本州注册的商业银行以及其他金融机构。
在联邦一级，主要有3个金融行政管理机构，即联邦储备、货币监理局和联邦存款保险公司。其他的金融行政管理机构还有，证券交易委员会，联邦住宅贷款银行委员会，以及联邦储蓄贷款保险公司。
联邦储备理事会负责管理银行持股公司和参加联邦储备体系的州银行，审批和监督它们的业务种类、内容和范围，还负责制定全国统一的金融规章。美国所有银行，不论其是否是联邦储备体系的成员行，都必须遵守联邦储备理事会制定的金融管理规章，并接受联邦储备的检查。
货币监理局主要负责国民银行的注册审批，管理并监督其经营活动。
联邦存款保险公司主要管理和监督那些没有参加联邦储备体系、但却投保的州银行。同时，联邦存款保险公司还保证所有参加存款保险的银行的经营安全，对它们的经营和财务状况进行检查。
证券交易委员会主要管理和监督从事证券交易的机构和个人。联邦住宅贷款银行委员会和联邦储蓄贷款保险公司主要负责对互助储蓄银行、储蓄与贷款协会等储蓄机构的管理与监督。
美国政府的各金融管理机构，都是相对独立、互不相属、各自为政的。管理体制虽然长期以来基本上适应了美国独特的金融管理需要，但也由于各方的职能相互重叠、全国缺乏统一的金融管理制度等因素造成了一些严重问题。在1991年财政部提出的关于金融体制改革的报告中，主张取消联邦存款保险公司的金融行政管理权，由联邦储备管理所有国民银行与州银行；建立在财政部直接领导下的联邦银行机构，统一行使对储蓄与贷款协会和互助储蓄银行的管理权。
二、金融管制
金融管制，指政府通过颁布法律、规章和条例等方式改变或控制金融机构的经营活动，或者限制金融市场机制的运行。相对于其他经济领域，战后至70年代后期，日美两国政府都对金融实行了严格管制。80年代初以后才逐渐放松了金融管制。两国政府实施的金融管制着重于以下几个方面：
〔一〕利率限制
日本政府战后长时期对民间存贷利率有选择地实行严格限制。日本的利率限制以存款利率为核心，覆盖面较广，而且将利率水平压得很低。日本政府管制利率，在经济高速增长时期起到了积极作用。一方面防止了民间金融机构之间的破坏性竞争，稳定了金融运营，另一方面向企业提供了大量低息贷款，适应了企业设备投资的资金需要。70年代以来，政府逐步放宽了对利率的限制，1990年，实行自由利率的定期存款大约占全国存款总额的52%。
美国自30年代以来，也对利率实行了一定限制，但利率限制的力度和范围均较日本为小，并且在80年代前半期已基本上解除了利率限制。联邦储备依据管制存款利率的Ｑ项规则，规定成员银行的存款利率上限；根据1966年的《存款利率限制法》，对非成员银行、互助储蓄银行、储蓄和贷款协会也实施了存款利率限制。Ｑ项规则虽然在一定程度上起了稳定金融的作用，但由于受该规则约束的主要是存款吸收机构和小额存款，这种利率限制的消极影响也不少。每当市场利率上升时，Ｑ项规则就会导致储蓄机构资金流向不受利率限制的有价证券市场，形成所谓的“脱媒”现象。美国到1986年逐步取消了存款利率上限。这法律的实施在全国范围基本上取消了利率限制。
〔二〕民间金融机构的业务领域限制
日本民间金融机构的业务领域受到严格限制，各类金融机构有着明确的业务内容和经营范围，形成了专业单一的分工格局。日本民间金融机构实行三项基本分业：
1、长短期金融分业。商业银行和其他主要靠吸收存款的金融机构，专门从事短期金融业务，大藏省通过行政指导实行业务限制，以避免这些机构的存款业务同信托贷款或金融债券的竞争。
2、银行与信托分业。50年代初，日本政府制定了将银行业务同信托业务分离的方针，确立了以从事信托业务为主的信托银行。日本的银行与信托的分业非常严格，只允许信托银行从事信托贷款。
3、银行与证券分业。为了保证存款者的利益，以吸收存款为主要资金来源的银行和其他金融机构原则上不得从事证券交易。
进人80年代后，日本民间金融机构的分业限制有所放宽，金融机构呈现经营多样化趋势。不过从总体上看，目前日本民间金融机构仍维持着较严格的业务分工格局。
美国民间金融机构从30年代至80年代初，也实行着较严格的业务分工。美国1933年的《银行法》确立了各金融机构业务分离的原则，各类金融机构都有自已特定的业务领域。根据法律，绝大部分证券交易业务由专门从事长期投资的金融机构经营，禁止商业银行涉足。商业银行可经营的证券业务，只是公债券和定限额内的股票债券交易。此即所谓银行与证券的分离。法律允许商业银行经营信托业务，同时也对该项业务作了严格规定。法律还规定商业银行单设信托部，信托部的业务必须与银行的存贷款业务在帐户上严格分开。
自80年代初旨在放宽管制的金融改革推行以来，美国各类民间金融机构之间的竞争加剧，传统的专业领域已被打破，各类机构的经营内容逐步多样化。日前，长短期金融方面的限制已相当宽松。据1991年美国政府公布的金融改革计划，将允许资本充足的银行拥有从事证券业务和保险业务的金融分支机构；允许证券公司、保险公司和互助基金等金融公司拥有资本充足的银行。
（三）外汇管制
战后，美国一般不对外汇实行管制，而日本则在长时期里实行外汇管制。总的来看，战后日本在较长时期中实际上一直维持着不同程度的外汇管制。日本对国内金融市场与国际金融市场实行的这种分割，阻挡了国际金融对国内金融的影响或冲击，在一定时期内是有利于国内金融活动的开展的。
〔四〕对银行经营的地域限制
日本采取设立银行分支行的制度，一般不对银行经营地域实行限制。日本的城市银行在全国拥有广泛的营业网和众多的分支行。美国具有单银行制的传统，商业银行的跨州经营、设立分支行以及兼并活动都受到严格限制。战后长时期里，美国法律原则上只允许商业银行在所在州设立分支行,禁止银行跨州经营和跨州设立支行。针对银行持股公司的出现和扩张，1956年的《银行持股公司法》对银行持股公司的业务内容、兼并行为和跨州设立分支行的活动都予以严格限制。不过，尽管银行经营的地域范围受到严格限制，银行特别是银行持股公司仍能通过各种规避方式在一定程度上实现跨州扩张。在1991年美国政府公布的金融改革计划中，主张批准银行持股公司在全国范围开展银行业务，并允许银行跨州设立分支机构。
三、金融宏观调控
两国的中央银行在执行金融调控职能时，都运用一般的金融调控手段，如公开市场业务、贴现率政策、存款准备金、直接信贷控制以及中央银行的指导等。但在各种调控手段的搭配运用和实施方式上，两国的区别是显著的。
（一）日本银行的金融调控手段运用
在战后经济复兴和经济高速增长时期，日本银行在金融调控手段的搭配运用上是以贷款政策为核心的，贷款政策具有直接控制的性质。日本银行实施贷款政策时，首先通过官定利率〔贴现率和以债券为担保的贷款利率〕的操作明确金融政策的方向和基点；其次通过在贷款窗口确定对民间金融机构的贷款态度进行日常的金融调节，并通过贷款限度额适用制度划定民间金融机构从日本银行借款额的上限；最后是对民间金融机构实行上述基准贷款以外的所谓基准外贷款。由于日本长期将市场利率压在很低的水平，官定利率又低于短期市场拆借利率，调整官定利率对宏观金融活动所起的作用有限。日本银行在实施贷款政策时，较多地依靠窗口指导的方式直接确定对民间金融机构的贷款额度。70年代末以来，对该方式的依赖逐步减少。
日本的公开市场发育较晚，日本银行的公开市场业务操作也不成熟，只是个较次要的调控手段。日本银行1962年开始通过公开买卖债券的方式调节货币供给，1972年后积极在票据买卖市场上活动，1981年以来开始进行政府短期证券交易。随看日本公开市场的发展和健全，日本银行的公开市场业务调控手段所起的作用也越来越重要。
日本是根据1957年的《准备金制度法》开始采用存款准备金制度的，1959年9月才对各民间金融机构设定了存款准备率。在经济高速增长时期，与民间银行“超贷”相适应，存款准备率定得很低，也很少调整。70年代末80年代初以来，随着金融市场发展、金融多样化和自由化，存款准备率操作也日益成为日本银行调节宏观金融活动的有力的政策手段。
〔二〕美国联邦储备的金融调控手段运用
美国联邦储备最重要的金融调控手段是公开市场业务。美国的证券市场非常发达，公开市场业务既灵活反应又快，这一政策手段得到最经常的运用。联邦储备所进行的证券交易大多是短期国库券，这减少了对债券市场的干扰，有助于缓和与之相关的利率波动。
第二次世界大战结束之前，联邦储备将贴现率政策当作最重要的调控手段。联邦储备银行根据贴现率向民间银行发放贷款，这些贷款称作银行的借入准备金。战后，在公开市场业务成为主要金融调控手段以及对利率变动反应迟钝的金融条件下，贴现率政策手段所能起的积极作用很有限。80年代初，成员银行从联邦储备银行的借款平均还不到成员银行储备总额的2%，这种状况使贴现率调整不会对货币供给产生大的影响。
美国的法定准备金是种很少使用的金融调控手段。调整准备率可以直接导致货币和信用发生迅速、较大幅度的扩张或收缩。为了避免金融市场发生突然的、过大的、甚至破坏性的变化，法定准备率一般很少调整，即使调整其幅度也较小。
联邦储备有时也对民间金融机构进行道义上的劝告，表明政策意向和希望。这种道义上的劝告虽然号称“自愿合作”，但多带有含蓄或公开的警告。由于在实际执行过程中与联邦储备合作的银行往往得不偿失，这种方式的适用范围不大。另外，联邦储备还采用一些直接控制信贷的方式，如作出“垫头”规定，以便限制人们在购买股票时所能借款的数量。
四、几点启示
第二次世界大战结束以来，日美两国政府对金融的管理总的来说适应了各自经济社会发展的客观要求。从两国政府管理金融的经验中，可以得出几点有益的启示。
（一）一个市场经济国家应根据本国国情，采取适当的金融行政管理形式。
在市场经济中，国家对金融的行政管理可采取不同的形式。金融行政管理，可以由中央银行施行，可由政府施行，也可由多个国家金融管理机构进行。美国之所以实行多元化的金融行政管理，是同其经济、政治和社会的很高多元化程度相适应的。美国在较长历史时期中逐步形成的多元化金融行政管理体制，虽然也有些缺陷，但总的来说其积极方面是基本的，是有利于美国金融活动开展的。日本对金融实行一元化的行政管理，是同其经济、政治和文化的的集权传统分不开的，也是同战后日本经济发展进程相适应的。
从我国国情出发，新体制下我国金融管理既应是统一集中的，又应有一定程度的分权。我国地域广阔，各地经济差异很大。可以考虑将各类金融机构划为全国性和地方性的两级。全国性金融机构规模较大，经营范围跨越省、市和自治区行政区划，由中国人民银行负责行政管理。地方性金融机构业务限制在省、市、自治区行政区划内，由各地专门金融行政管理机构负责管理。地方性金融行政管理机构由国家法律或中国人民银行授权并实行监督与指导，以保证全国金融行政管理的统一性。
（二）适当严格的金融管制，在一定条件下可以同市场机制在国民经济中发挥基础性调节作用相辅相成；在一定条件下，市场经济需要实行严格的金融管制。
关于我国金融改革，有一种看法认为市场导向的改革就是要解除金融管制，实行金融自由化；并以金融领域自由化程度来判断金融改革深化与否，这种看法脱离了各种条件，片面孤立地看待金融改革，将金融领域市场导向的改革同整个经济体制市场导向的改革割裂开来，在条件不成熟的时候推行金融自由化，将损害而不是促进经济社会发展。
日美两国的经验表明，就整个经济而言，在一定条件下实行严格的金融管制不仅没有限制市场机制，而且在可靠的金融保障下使市场机制能够在整个经济中较充分有效地发挥基础性调节作用。战后日美两国所取得的经济发展业绩是市场经济的成功，严格的金融管制在其中也起了不可或缺的重要作用。严格的金融管制之所以能够同市场机制在整个经济中发挥基础性调节作用结合起来，是由于：1、在一定条件下必须实行严格的金融管制以保证金融秩序和稳定，从而使金融能够为其他经济社会领域活动提供可靠有效的服务。2、在金融领域实行管制的时候，其他经济领域大部分是放开的，整个国民经济基本上是由市场力量支配的。3、在严格的金融管制下，金融市场主体，即各金融机构是健全的，只不过它们的行为或活动方式受到限制，市场机制的基础是存在的，市场机制在金融领域中的运行则受到约束，在金融自由化的条件成熟后，只要放松或解除金融管制，金融市场机制就会有效充分地运转起来。
市场经济中金融部门占据的特殊地位及其同各经济社会领域结成的密切关系，决定了对金融市场的盲目力量必须严加约束，以缓和直至避免垄断、过度竞争、金融投机以及其他形式的金融混乱。一个国际竞争力较弱的发展中国家在体制转换的时候，实行严格的金融管制是非常必要的。只有在具备了一定的条件之后，放松或解除金融管制才能对经济社会发展产生积极效应。
我国是由计划经济向市场经济转变的发展中国家，实行金融自由化的条件还不具备。但实行金融管制必须要有选择性，应从我国国情出发综合考虑各方面因素确定管制结构。虽然从整体上说，我国金融管制应是严格的，但就管制的各具体方面来说则应松紧适度。
现阶段我国金融管制的主要内容应有：对金融机构的设置、合并和各机构之间应维持的联系，规定严格的标准和条件；严格限制金融机构的业务领域，实行长短期金融分业、银行与信托分业以及银行与证券分业；限制银行参与有价证券、房地产和紧俏物资的经营交易；对存贷款利率实行一定限制，由国家政策当局直接控制利率的限度和波动幅度，并规定利率同其他金融资产价格的相对比率；维持一定程度的外汇管制；针对各类金融市场制定与实施严格的交易规则；颁布与实施能够切实保护存款者、投资者和借款者的法律与规章。金融管制的放松或解除，将依未来我国经济社会发展状况以及金融机构和金融市场的发育或健全程度而定。
〔三〕在市场经济中，金融调控手段的组合运用是有条件约束的，必须从一国国情出发，根据经济体制变革和经济发展的状况，合理地组合运用各种金融调控手段，以实现诸项经济社会目标。
各市场经济国家的国情不同，它们在金融调控手段的组合运用上也是有区别的。如果一个国家经济发展水平很高，金融市场体系发育成熟，金融组织机构健全，宏观调控工具齐备，那么，公开市场业务、准备金制度和贴现率政策通常是主要的调控手段。美国是这方面的典型。一个后进的、奉行追赶型发展战略的国家在其金融市场体制和运行机制都很不健全的条件下，直接的金融调控往往比间接的金融调控更适用、更切实有效，而且就整个经济来说，市场机制仍然能卓有成效地发挥基础性调节作用。日本是这方面的典型。
我国应借鉴日本的成功经验，在一定时期内金融调控继续以直接手段为主。这样做是由我国国情决定的：
1、我国符合市场经济要求的各类商业性金融机构的建立、健全以及在金融体系中取得主体地位，需要经历一段时间。如没有达到一定总体规模的健全的商业性金融机构，间接的金融宏观调控就缺乏微观基础。在留存下来的旧体制金融机构的基础上运用间接调控手段，将会形成扭曲了的调节效应。
2、我国金融市场，特别是证券市场的发育和成熟也需要一段时间，在这期间间接调控既缺乏适当的调控对象，也易造成混乱。
3、在间接调控难以产生足够的积极作用但其可能造成的消极影响却很大时，只有以直接调控为主才能实现货币稳定、经济发展以及社会公正等诸项政策目标，维持正常的金融秩序。
4、我国经济还很落后，经济社会发展目标很明确，产业结构的薄弱环节也明显，在这样的情况下运用“看得见的手” 基本上能够对资金在各产业领域中的配置作出优化选择。
因此在短期时间内，我们不应贸然放弃通过现金计划和信贷计划对各金融机构实行直接的贷款额度管理。同时逐步建立、健全和适当运用准备金制度、中央银行存贷款利率和公开市场业务操作，为在条件成熟时建立以间接调控为主的金融调控体制作准备。
〔四〕我国金融改革应该以金融法律和金融监督体系的建设先行，并将主攻方向确立为建立与市场经济相适应的金融组织体系，为在将来实行金融自由化和以间接手段为主的宏观调控奠定坚实的基础。
金融改革具有很强的程序性和相关性，处理好金融各方面改革之间的关系对金融整体改革的成败有着非常重要的意义。我国金融改革应该以金融法律和金融监督体系的建设先行，以确保新旧体制转换过程中的稳定和有序化。金融改革应将主攻方面确立在金融组织体系的建设上，尽快建立和健全适合市场经济要求的微观主体，如商业银行和各种非银行金融机构，健全宏观调控主体，使中国人民银行在组织和职能等方面符合中央银行的要求。与此同时，实行严格的金融管制和暂时维持以直接手段为主的金融调控。在未来各方面条件成熟后，将放松或解除金融管制，实现以间接手段为主的金融宏观调控，最终完成新旧体制的转换。（摘自《日本与美国政府金融管理比较及启示》，《经济社会体制比较》1994年第3期）
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